實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，是黨中央著眼于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)變化作出的重大決策，目的是讓耕地得到休養(yǎng)生息，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并解決糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力等難題——
農(nóng)業(yè)部日前在北京召開(kāi)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)推進(jìn)落實(shí)會(huì)。會(huì)議透露，經(jīng)過(guò)兩年的探索，我國(guó)已構(gòu)建了耕地輪作休耕收益補(bǔ)償?shù)恼呖蚣?。目前，耕地輪作休耕試點(diǎn)面積達(dá)1200萬(wàn)畝，涉及黑龍江、河北、湖南等9個(gè)省份的192個(gè)縣（市）。
改革難點(diǎn)——
用地養(yǎng)地結(jié)合
實(shí)行耕地輪作休耕制度試點(diǎn)，是黨中央著眼于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和國(guó)內(nèi)外糧食市場(chǎng)變化作出的重大決策，針對(duì)的是地力透支這一痛點(diǎn)?！霸诩Z食供給壓力下，耕地長(zhǎng)期高強(qiáng)度、超負(fù)荷利用，造成了透支。一是耕地質(zhì)量退化嚴(yán)重。目前，全國(guó)耕地面積大概有40%出現(xiàn)退化。東北黑土地有機(jī)質(zhì)含量下降，南方部分地區(qū)土壤酸化。二是耕地污染問(wèn)題突出。部分地區(qū)存在重金屬污染和有機(jī)污染物以及農(nóng)膜殘留問(wèn)題?！鞭r(nóng)業(yè)部耕地質(zhì)量監(jiān)測(cè)保護(hù)中心副主任謝建華表示，改革的目的是既有利于耕地的休養(yǎng)生息和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，又有利于平衡糧食供求矛盾、穩(wěn)定農(nóng)民收入、減輕財(cái)政壓力。
農(nóng)業(yè)部副部長(zhǎng)余欣榮認(rèn)為，這項(xiàng)改革的難點(diǎn)體現(xiàn)在兩方面。一方面是如何減輕資源環(huán)境的壓力。過(guò)去在糧食短缺的年代，為了促生產(chǎn)，基本上是“四海無(wú)閑田”，該種的都種盡了，不該種的也種上了，資源環(huán)境已亮起了“紅燈”?，F(xiàn)在，探索實(shí)行輪作休耕，需要做大量深入細(xì)致的工作，培育農(nóng)民保護(hù)環(huán)境的意識(shí)，讓超負(fù)荷的耕地“歇一歇”，讓透支的環(huán)境“喘口氣”。
另一方面，就是如何轉(zhuǎn)變農(nóng)民傳統(tǒng)種植習(xí)慣。千百年來(lái)，農(nóng)民種地產(chǎn)糧。人多地少的國(guó)情，使我國(guó)農(nóng)業(yè)的功能長(zhǎng)期聚焦保供給。現(xiàn)在，供求形勢(shì)發(fā)生變化，資源環(huán)境壓力增大，農(nóng)業(yè)除了保供給，還要保收入、保生態(tài)。農(nóng)業(yè)功能的豐富是開(kāi)展輪作休耕的出發(fā)點(diǎn)。這種功能的拓展既要轉(zhuǎn)變思維方式，更要改變種植習(xí)慣。要主動(dòng)適應(yīng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的新趨勢(shì)新要求，把耕地輪作休耕試點(diǎn)打造成農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變革的“樣板田”。
在歐美一些發(fā)達(dá)國(guó)家，因?yàn)楦刭Y源豐富，多實(shí)行半耕半休的耕作制度。即使耕地資源不豐富的日本，以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，也都實(shí)行了輪作休耕制度?，F(xiàn)階段，我國(guó)推行輪作休耕條件具備，關(guān)鍵是如何探索一套適合農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的模式。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長(zhǎng)葉興慶認(rèn)為，重點(diǎn)要探索種地與養(yǎng)地相結(jié)合的耕作制度。通過(guò)輪作，將禾谷類作物與豆類、飼草等作物輪換種植，調(diào)節(jié)土壤環(huán)境、改善土壤生態(tài)。通過(guò)休耕，減少農(nóng)事活動(dòng)，種植綠肥等作物，防風(fēng)固沙，涵養(yǎng)水分，保護(hù)耕作層。同時(shí)，探索輪作休耕與糧食供求調(diào)節(jié)互動(dòng)的模式。當(dāng)糧食供應(yīng)充裕時(shí)，可以多輪多休，讓耕地得到休養(yǎng)生息。當(dāng)糧食供求趨緊時(shí)，適當(dāng)減少輪作休耕規(guī)模，輪作的能調(diào)回來(lái)種短缺糧食作物，休耕的能復(fù)耕增加產(chǎn)量，確保急用之時(shí)能夠產(chǎn)得出供得上。
試點(diǎn)成效——
生產(chǎn)生態(tài)雙贏
前期的輪作休耕試點(diǎn)已取得積極成效。通過(guò)開(kāi)展糧豆輪作、休耕區(qū)壓采、重金屬污染修復(fù)治理，集中連片實(shí)施，促進(jìn)了種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。黑龍江省把輪作任務(wù)集中安排在第三、四、五積溫帶的規(guī)模種植區(qū)域；甘肅省以村社為單元整建制推進(jìn)休耕試點(diǎn)，集中連片面積都在1000畝以上。數(shù)據(jù)顯示，2016年全國(guó)籽粒玉米面積調(diào)減3000多萬(wàn)畝，大豆增加1000多萬(wàn)畝。預(yù)計(jì)2017年玉米面積調(diào)減2000萬(wàn)畝以上，緩解了玉米庫(kù)存壓力。
對(duì)試點(diǎn)地區(qū)來(lái)說(shuō)，更重要的是生態(tài)環(huán)境改善明顯。休耕季種植綠肥等作物，在防風(fēng)固沙、涵養(yǎng)水分、保護(hù)耕作層等方面起到了積極作用。河北省地下水漏斗區(qū)小麥休耕試點(diǎn)，平均每畝減少用水180立方米，共壓減地下水開(kāi)采3.2億立方米。吉林省在東部冷涼區(qū)推行玉米大豆輪作，每畝節(jié)肥30%、節(jié)藥50%左右；在西部易旱區(qū)推行玉米雜糧輪作，每畝節(jié)水1/3左右。
江蘇是率先自主開(kāi)展省級(jí)耕地輪作休耕制度試點(diǎn)的省份。江蘇省農(nóng)委副主任張堅(jiān)勇表示，針對(duì)耕地資源少、利用強(qiáng)度大、生產(chǎn)負(fù)荷重的實(shí)際，2016年以來(lái)，省財(cái)政累計(jì)安排1億元，重點(diǎn)在土壤地力貧瘠化的丘陵地區(qū)、鹽堿重的沿海地區(qū)以及生態(tài)退化明顯地區(qū)，選擇20個(gè)縣（市、區(qū)）先行試點(diǎn)，總面積25萬(wàn)畝。“力爭(zhēng)通過(guò)2年至3年時(shí)間，試點(diǎn)區(qū)域耕地地力平均提高0.5個(gè)等級(jí)?！?/p>
除省級(jí)財(cái)政外，江蘇省不少地方財(cái)政主動(dòng)配套，加快耕地輪作休耕試點(diǎn)步伐，促進(jìn)環(huán)太湖流域生態(tài)治理。昆山市去年秋播休耕輪作面積2萬(wàn)畝，市財(cái)政按每畝200元標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民補(bǔ)貼，今年秋收結(jié)束后，增至2.5萬(wàn)畝，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)原則上不低于當(dāng)季糧食作物純效益的70%。鎮(zhèn)江市丹徒區(qū)五塘村整村推行輪作休耕試點(diǎn)，村支部書(shū)記陳云飛說(shuō)，水稻收完后，村民們不是接著種小麥，而是整塊地撒上紅花草種子，來(lái)年春耕時(shí)就能變成上好的有機(jī)肥?！巴寥栏牧剂?，水稻品質(zhì)提高了，每畝地能比常規(guī)水稻多賣400元?！?/p>
實(shí)施關(guān)鍵——
效益補(bǔ)貼兼顧
要讓農(nóng)民愿意開(kāi)展輪作休耕，必須保證其收益不減少?！按饲暗脑圏c(diǎn)就很注意保護(hù)農(nóng)民利益?！鞭r(nóng)業(yè)部種植業(yè)司司長(zhǎng)曾衍德說(shuō)，在輪作上，注重比較效益。從現(xiàn)有的單產(chǎn)水平和種植效益看，輪作模式中的玉米大豆輪作，可按照1∶3的效益平衡點(diǎn)來(lái)測(cè)算。在休耕上，注重收入保障。目前的休耕試點(diǎn)，補(bǔ)助的標(biāo)準(zhǔn)都以收入不減為前提?！按篌w上，一熟區(qū)的休耕和兩熟區(qū)的一季休耕，每畝補(bǔ)助500元左右；兩熟區(qū)的全年休耕，每畝補(bǔ)助800元左右，略高于土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用?！?/p>
今年,農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部整合部分項(xiàng)目資金，加大支持力度，中央財(cái)政安排25.6億元資金，其中輪作15億元、休耕10.6億元，對(duì)承擔(dān)輪作休耕任務(wù)農(nóng)戶原有的種植作物收益和土地管護(hù)投入給予適當(dāng)補(bǔ)助。同時(shí)，還創(chuàng)新補(bǔ)助方式，中央財(cái)政將補(bǔ)助資金分配到省，由省里統(tǒng)籌安排分配到縣，由縣組織實(shí)施落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。允許地方在平均補(bǔ)助水平不變的情況下，根據(jù)實(shí)際需要，建立對(duì)農(nóng)戶實(shí)施輪作休耕效果的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和體系，以評(píng)價(jià)結(jié)果為重要依據(jù)，實(shí)行?；?、重實(shí)效的補(bǔ)助發(fā)放制度。
目前，歐盟、美國(guó)及日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也采取休耕措施，但不鼓勵(lì)“廢耕離農(nóng)”，而是將生產(chǎn)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變成環(huán)境補(bǔ)貼，仍維持農(nóng)地潛在生產(chǎn)力，以備緊急或糧荒隨時(shí)可以復(fù)耕。中國(guó)農(nóng)科院專家團(tuán)隊(duì)建議，補(bǔ)助既不能過(guò)高，更不能過(guò)低。要考慮地區(qū)間收入的平衡，綜合考慮不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民收入、市場(chǎng)價(jià)格等因素，特別要考慮中西部和東部地區(qū)收入差異，合理測(cè)算補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)年際間不同作物種植收益變化，對(duì)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。根據(jù)主要農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求情況，適時(shí)調(diào)整補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)節(jié)主要農(nóng)產(chǎn)品供求余缺的互動(dòng)關(guān)系。
開(kāi)展輪作休耕，不僅要探索建立制度化的組織方式、政策體系，還要以此為平臺(tái)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)管理方式創(chuàng)新。了解到，對(duì)輪作休耕區(qū)域?qū)嵤┻b感監(jiān)測(cè)，是今年試點(diǎn)實(shí)施方式的創(chuàng)新。“今年，凡是開(kāi)展輪作休耕的地塊，全部要實(shí)現(xiàn)上星上圖。采用衛(wèi)星遙感影像，結(jié)合實(shí)地調(diào)查驗(yàn)證，跟蹤監(jiān)測(cè)輪作區(qū)的種植變化，包括休耕作物的面積變化，輪到哪里、休到哪里，輪多少、休多少，一目了然。同時(shí)，推進(jìn)成效監(jiān)管數(shù)字化，通過(guò)科學(xué)布置監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)，長(zhǎng)期定點(diǎn)跟蹤耕地質(zhì)量變化?！痹艿抡f(shuō)。
