視覺中國 供圖
民為國基，谷為民命，糧食安全是“國之大者”。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視糧食安全，提出確保谷物基本自給、口糧絕對安全的新糧食安全觀，牢牢把住糧食安全主動權(quán)。黨的二十大報告對保障國家糧食安全提出了更高要求，開啟了我國加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強國的新征程。
《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)糧食安全保障規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）將于2022年12月1日起施行，這是廈門市首次對糧食安全保障進(jìn)行立法。通過此次專項立法，為糧食安全保障提供頂層制度設(shè)計支撐，是廈門市深入貫徹落實習(xí)近平總書記重要指示精神的切實行動，是落實國家糧食安全戰(zhàn)略、維護(hù)特區(qū)糧食安全的法治要求，是健全糧食安全保障體系確保廈門市糧食有效供給的現(xiàn)實需要，也是有效運用法治思維和法治方式維護(hù)全市經(jīng)濟(jì)社會安全穩(wěn)定的重要舉措，具有重要的戰(zhàn)略意義和法治價值。
創(chuàng)新探索
加強立法的公眾參與
經(jīng)兩次審議，今年10月28日，廈門市十六屆人大常委會第七次會議全票通過《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)糧食安全保障規(guī)定》。法規(guī)的整個立法過程，充分體現(xiàn)了創(chuàng)新探索，更進(jìn)一步加強了公眾參與。
從起草到審議，廈門市人大相關(guān)專委會、廈門市政府相關(guān)部門組成立法工作專班，多次深入到各區(qū)、企業(yè)和田間地頭開展立法調(diào)研，召開多場征求意見會、論證會，梳理立法需求，尋找問題對策。比如，在二審階段，為全面了解廈門市糧食生產(chǎn)、儲備、運輸和加工能力，在廈門市人大常委會分管領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)下，廈門市人大法制委組織部分專委會委員深入各區(qū)實地調(diào)研市級儲備糧糧庫、糧食碼頭等現(xiàn)代化糧食倉儲、物流設(shè)施的建設(shè)管理情況，走訪中央儲備糧廈門直屬糧庫、央屬糧食加工企業(yè)等單位，到部分糧食產(chǎn)區(qū)查看水利設(shè)施、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田的建設(shè)情況。
從起草到審議，各環(huán)節(jié)都注重加強立法的公眾參與。比如，通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介向全社會公告草案，通過書面征詢和座談等形式向糧食行業(yè)相關(guān)企業(yè)廣泛征求意見建議。值得一提的是，此次立法在堅持和發(fā)展全過程人民民主，積極發(fā)揮基層立法聯(lián)系點工作機制在立法中的重要作用方面進(jìn)行了創(chuàng)新探索。廈門市人大法制委將“請進(jìn)來”和“走出去”有機結(jié)合，在書面征詢各聯(lián)系點意見建議的基礎(chǔ)上，還邀請部分聯(lián)系點派代表走進(jìn)人大機關(guān)參加糧食立法專場座談會；走到田埂邊、爬上糧庫頂，了解糧食生產(chǎn)儲備實踐情況。通過這些深入互動的方式，既豐富了聯(lián)系點參與立法的形式和方法，也幫助聯(lián)系點更充分了解立法項目背景和立法工作機制，既有效提升聯(lián)系點對民主立法的認(rèn)識，又有效增強聯(lián)系點提出意見建議的針對性，還有效促進(jìn)聯(lián)系點做好法規(guī)出臺后的宣傳貫徹。
此次立法還專門委托高校法學(xué)院專家開展課題調(diào)研、收集整理各地立法資料，為立法工作團(tuán)隊提供理論咨詢。二審階段，廈門市人大法制委專門征詢和研究吸納常委會立法咨詢專家的意見建議，對《規(guī)定》的近十個條文做出修改完善。
系統(tǒng)治理
建立健全糧食安全保障體系
《規(guī)定》突出系統(tǒng)治理，圍繞“確保糧食有效供給，建立健全糧食安全保障體系，保障糧食安全，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定”的立法目的，對糧食安全保障所涉及的生產(chǎn)、儲備、流通、應(yīng)急和監(jiān)管等各環(huán)節(jié)進(jìn)行制度構(gòu)建，并總結(jié)廈門市糧食工作實踐，將產(chǎn)銷合作、綠色儲糧等行之有效的經(jīng)驗做法固化提升。同時，堅持問題導(dǎo)向解決突出問題，注意補短板強弱項，抓住生產(chǎn)、流通領(lǐng)域的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行機制完善，加大生產(chǎn)要素投入穩(wěn)量提效，打造區(qū)域流通市場拓源強企，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，突顯了立法的針對性和可操作性。
何為糧食
《規(guī)定》所稱糧食，是指谷物（稻谷、小麥、玉米和其他谷物）及其成品糧、豆類、薯類。
何時施行
今年10月28日，廈門市十六屆人大常委會第七次會議全票通過，將于今年12月1日起施行，這是廈門市首次對糧食安全保障進(jìn)行立法。
為何立法
確保糧食有效供給，建立健全糧食安全保障體系，保障糧食安全，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定。
法規(guī)六大重點
穩(wěn)糧有擔(dān)當(dāng)、產(chǎn)糧有根基、儲糧有支撐、興糧有作為、供糧有底氣、管糧有抓手。
【立法亮點】
構(gòu)建全流程全鏈條糧食安全責(zé)任體系
營造愛糧節(jié)糧的氛圍，讓厲行節(jié)約、反對糧食浪費成為全社會的共識和共同行動，這是糧食安全的基礎(chǔ)性工作，也是《規(guī)定》得以貫徹落實的前提。為此，《規(guī)定》構(gòu)建起全流程、全鏈條的糧食安全責(zé)任體系，傳導(dǎo)糧食安全人人有責(zé)的理念，要求全社會增強節(jié)糧意識，養(yǎng)成良好的糧食消費習(xí)慣，并強化政府部門做好糧食安全和節(jié)糧宣傳教育，建設(shè)糧食安全宣傳教育基地等職責(zé)要求。
同時，《規(guī)定》要求糧食經(jīng)營主體應(yīng)當(dāng)對所經(jīng)營的糧食質(zhì)量安全負(fù)責(zé)，加強各環(huán)節(jié)的糧食質(zhì)量管理。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門要建立糧食質(zhì)量安全追溯體系和超標(biāo)糧食分類處置機制，禁止不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的糧食流入口糧市場和食品生產(chǎn)企業(yè)；市、區(qū)糧食和儲備行政管理等有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)依法加強對糧食行業(yè)相關(guān)市場主體的信用管理，按照規(guī)定實施聯(lián)合激勵和懲戒措施。
實行最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)
《規(guī)定》提出，實行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，對永久基本農(nóng)田實行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，改善耕地地力，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。同時，還強調(diào)要加強糧食基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和科技投入，強化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，并對促進(jìn)糧種科技創(chuàng)新等作了專條規(guī)定。市、區(qū)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強糧食生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)，引導(dǎo)使用先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機械，推廣綠色、優(yōu)質(zhì)、高效、安全的糧食生產(chǎn)技術(shù)；加大對糧種業(yè)科技投入，鼓勵糧種科技創(chuàng)新，指導(dǎo)糧食生產(chǎn)主體選用優(yōu)良糧種。
建立符合市情的糧食儲備規(guī)模調(diào)整機制
在審議中有意見提出，糧食儲備規(guī)模的確定應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方面的優(yōu)勢，突顯對糧食安全保障工作的投入力度，增強立法的針對性和可操作性。為此，《規(guī)定》明確，廈門市糧食儲備規(guī)模除了按照不低于上級下達(dá)的儲備指標(biāo)來確定，還可根據(jù)廈門市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平、人口數(shù)的變動進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，從而有效提高糧食儲備規(guī)模調(diào)整的機動性和頻次，增強儲備規(guī)模與人口數(shù)量的匹配度，提升糧食儲備保障和應(yīng)急能力。
拓寬糧源保障渠道加強糧食流通體系建設(shè)
結(jié)合廈門市作為糧食主銷區(qū)的城市定位，總結(jié)長期實踐有效做法，《規(guī)定》要求，廈門市在與糧食主產(chǎn)區(qū)建立長期穩(wěn)定的產(chǎn)銷合作的基礎(chǔ)上，還要引導(dǎo)在廈糧食經(jīng)營者赴主產(chǎn)區(qū)，以建設(shè)糧食購銷基地等方式建立全方位的產(chǎn)銷關(guān)系，有效拓寬廈門市糧源渠道，調(diào)劑品種余缺，促進(jìn)糧食供需平衡。同時，《規(guī)定》還提出，要發(fā)揮廈門市口岸和區(qū)位優(yōu)勢，合理規(guī)劃并鼓勵和支持糧食運輸、倉儲、加工、銷售等重要流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育形成區(qū)域性糧食流通市場。鼓勵各類市場主體從事糧食經(jīng)營活動，提高糧食經(jīng)營組織化程度，引導(dǎo)企業(yè)加強產(chǎn)業(yè)鏈上下游合作，培育發(fā)展糧食骨干企業(yè)和龍頭企業(yè)，引進(jìn)知名糧食企業(yè)來廈，打造集收購、運輸、倉儲、加工、銷售于一體的糧食產(chǎn)業(yè)集群。
【六大重點點擊】
穩(wěn)糧有擔(dān)當(dāng)
完善糧食安全工作體制機制，做到“穩(wěn)糧有擔(dān)當(dāng)”。嚴(yán)格落實糧食安全責(zé)任是政府的重要職責(zé)，《規(guī)定》按照國家黨政同責(zé)的法定要求，在總則部分強調(diào)了市、區(qū)人民政府的糧食安全主體責(zé)任，明確了糧食儲備部門的主管職責(zé)和發(fā)展改革等相關(guān)單位的監(jiān)督管理職責(zé)。與此同時，《規(guī)定》針對社會現(xiàn)實，回應(yīng)構(gòu)建節(jié)約型社會的需要，將營造愛糧節(jié)糧的濃厚氛圍作為一項重要內(nèi)容在總則中進(jìn)行全面集中的表述，分別對單位和個人、政府有關(guān)部門等提出具體要求，旨在加強宣傳教育引導(dǎo)，提升全社會糧食安全意識。
產(chǎn)糧有根基
加大糧食生產(chǎn)能力建設(shè)投入，做到“產(chǎn)糧有根基”?，F(xiàn)實表明，確保糧食的自主生產(chǎn)是我國糧食供給保障的基礎(chǔ)性工作?！兑?guī)定》設(shè)專章對此予以具體化落實。鑒于廈門市的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀況，還提出了“因地制宜、突出特色，合理規(guī)劃糧食生產(chǎn)布局”的原則。圍繞強化各類生產(chǎn)要素保障，《規(guī)定》做了三個方面的條款設(shè)計:在嚴(yán)格農(nóng)村耕地保護(hù)方面，要求加強耕地數(shù)量監(jiān)測和質(zhì)量調(diào)查，著力提升耕地地力；在提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力方面，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)機械化、糧種業(yè)發(fā)展等方面加大投入；在保護(hù)糧食生產(chǎn)主體種糧積極性方面，要求加強政策引導(dǎo)，完善生產(chǎn)服務(wù)體系，加大對種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型糧食生產(chǎn)主體的培育力度。
儲糧有支撐
夯實糧食儲備托底保供功能，做到“儲糧有支撐”。倉里有糧，心中不慌。實現(xiàn)地方糧食儲備的及時足額到位，是本次立法的重中之重?！兑?guī)定》要求做好市級儲備糧管理，并推動建立與中央、省級儲備糧的協(xié)同運作機制；明確廈門市儲備規(guī)模的最低限額要求和動態(tài)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化儲備糧的收儲輪換、動用補充等程序；提升儲備能力和管理水平，加強現(xiàn)代化倉儲設(shè)施建設(shè)和先進(jìn)倉儲管理技術(shù)推廣應(yīng)用，強調(diào)承儲單位的日常管理要求和儲糧安全責(zé)任。此外，《規(guī)定》還對引導(dǎo)和支持糧食經(jīng)營者建立社會責(zé)任儲備進(jìn)行立法探索，授權(quán)市相關(guān)部門制定具體辦法，為創(chuàng)新儲備形式預(yù)留制度空間。
興糧有作為
發(fā)展現(xiàn)代糧食流通產(chǎn)業(yè)集群，做到“興糧有作為”。產(chǎn)糧靠農(nóng)業(yè)，興糧重市場。廈門市作為糧食主銷區(qū)，要把暢通產(chǎn)銷關(guān)系、深化流通保障作為落實糧食安全保障的關(guān)鍵?！兑?guī)定》對廈門市在糧食流通領(lǐng)域的一些經(jīng)驗做法進(jìn)行了固化提升，加強與糧食主產(chǎn)區(qū)的各層次產(chǎn)銷合作，多措并舉拓寬糧源保障渠道。圍繞確保供應(yīng)鏈運行順暢，既強調(diào)要在硬件上加強流通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也注重在軟環(huán)境上采取針對性措施，通過推行流通環(huán)節(jié)監(jiān)管便利化措施，補齊加工能力短板等，提升糧食資源配置效率，進(jìn)一步打造糧食產(chǎn)業(yè)集群，做強糧食流通產(chǎn)業(yè)鏈。同時，考慮到產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要健康有序的市場環(huán)境作支撐，《規(guī)定》壓實經(jīng)營者主體責(zé)任，以明確糧食質(zhì)量安全責(zé)任主體和建立糧食經(jīng)營臺賬義務(wù)為抓手，推動糧食質(zhì)量安全工作落到實處。
供糧有底氣
打造糧食安全應(yīng)急保障體系，做到“供糧有底氣”。安不忘危，治不忘亂，保障糧食安全必須牢固樹立底線思維，強化危機意識，做到有備無患?！兑?guī)定》在應(yīng)急保障方面作了較為全面的立法安排，強化應(yīng)急能力建設(shè)，對糧食風(fēng)險基金、應(yīng)急設(shè)施和應(yīng)急網(wǎng)點建設(shè)、應(yīng)急演練培訓(xùn)等提出具體要求；完善應(yīng)急預(yù)警機制，重點強調(diào)相關(guān)部門必須做好糧食供求、價格情況的動態(tài)監(jiān)測、分析和預(yù)警，并及時采取調(diào)控和保障措施；提升實際開展應(yīng)急處置能力，強化應(yīng)急預(yù)案的啟動條件和程序，對相關(guān)主體在應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)下的任務(wù)要求等作出了具體規(guī)定。
管糧有抓手
提升糧食安全保障監(jiān)管水平，做到“管糧有抓手”。作為糧食安全保障制度的重要內(nèi)容，《規(guī)定》對制度落實情況的監(jiān)督管理予以高度關(guān)注，力圖通過全鏈條的糧食安全監(jiān)管，實現(xiàn)對糧食數(shù)量、質(zhì)量以及流通安全的全流程管控?！兑?guī)定》對此作了專章安排，一是建立監(jiān)管體系，加強跨部門的監(jiān)管協(xié)同和信息共享；二是提升監(jiān)管能力，加強監(jiān)管力量配備，推進(jìn)監(jiān)管信息化建設(shè)；三是明確監(jiān)管重點，健全糧食庫存檢查機制，建立糧食質(zhì)量安全追溯體系和超標(biāo)糧食分類處置機制，有效保障口糧安全。同時，《規(guī)定》還對加強糧食行業(yè)市場主體的信用監(jiān)管，以及糧食行業(yè)組織的行業(yè)自律監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行了強調(diào)。
