近日，福建和順礦業(yè)化工有限公司的雷總打算在浦城縣山下鄉(xiāng)青山村的屏峰硫鐵礦開展礦山恢復(fù)治理工程，并開發(fā)旅游項目，面積約6000畝。哪些地塊符合開發(fā)條件？以前，他得先到環(huán)保部門了解生態(tài)紅線范圍，然后去林業(yè)部門了解保護區(qū)范圍，再去建設(shè)、國土部門了解建設(shè)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃。而現(xiàn)在，雷總發(fā)現(xiàn)，只要在平板電腦上劃出范圍，圖上各類國有自然資源數(shù)據(jù)、規(guī)劃范圍和管制邊界信息一目了然，省去了來回跑部門的麻煩。
這一變化，緣于去年南平成為全國唯一健全國有自然資源資產(chǎn)管理體制改革試點設(shè)區(qū)市。在福建省、南平市國有自然資源資產(chǎn)管理局的共同努力下，南平推出的全省首個國有自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一信息管理平臺。針對“九龍治水”式的碎片化監(jiān)管困局，南平率先破題，將山水林田湖草作為一個生命共同體，建立起邊界清晰、權(quán)責明確、系統(tǒng)高效的國有自然資源資產(chǎn)管理體制，由一個部門來管理。
舉要治繁，統(tǒng)一監(jiān)管資源
在南平10個縣市區(qū)中，浦城先行先試。在浦城縣長沈曉文看來，土地、礦產(chǎn)、森林、水等資源分散在不同管理部門的多頭監(jiān)管模式，因所有者缺位、部門職責交叉等問題而造成管理效率低下，問題頻出。
去年5月，浦城菜園圃采石場企業(yè)主黃君賢碰到了一件怪事。采石場于2005年通過政府招標掛牌成立，但礦區(qū)竟然違法了，中央環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)部分礦區(qū)占用了19.4畝樟元山省級森林公園。黃君賢后來得知，采石場在辦理手續(xù)時，主要打交道的是國土局，但林業(yè)部門在礦區(qū)批復(fù)之后在附近地區(qū)設(shè)立了森林公園，兩個部門之間的數(shù)據(jù)交換壁壘，造成采石場違法。
“多數(shù)資源的所有權(quán)都屬于國家所有，但到底由誰來代理行使所有者權(quán)利，在法律上缺乏明確的代表主體，國家所有權(quán)往往被虛置。”沈曉文說，建立統(tǒng)一行使國有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責的體制勢在必行，由一個部門統(tǒng)一監(jiān)管。
去年10月，我省試點實施方案出爐，省、南平市國有自然資源資產(chǎn)管理局當月設(shè)立。針對要管的家底在各部門手里、有多少家底等問題，縣國土資源局局長陳小武說，省局創(chuàng)新推動、明確了采集的具體內(nèi)容、統(tǒng)計口徑、規(guī)范要求等。有了規(guī)范，浦城以土地、礦產(chǎn)、林木和水四類資源開展試點，打通國土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、規(guī)劃、住建等部門數(shù)據(jù)孤島，編制了自然資源“一張表”。為讓統(tǒng)計更具科學(xué)性，從四大類中再細分出十小類，充分利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)成果。幾番核驗比對，初步摸清浦城的家底，而且權(quán)屬也分得清清楚楚，特別是將國有產(chǎn)權(quán)和最容易混淆的集體產(chǎn)權(quán)分清。
“為分清權(quán)屬，確權(quán)工作做得很細，如東風(fēng)水庫在確權(quán)時，原來登記年平均水位是302.25米，后來選擇了301.25米，因為考慮到這一米牽扯到109畝集體農(nóng)田，水庫以租用方式進行蓄水，因此選擇了后者，確保權(quán)屬清晰無爭議?！笨h水利局水資源管理站工程師黃錦銘說。
家底厘清了，就要明確所有權(quán)人和頒證。今年5月，浦城嘗試選取了東風(fēng)水庫、羊角尾螢石礦、九里鉬礦進行了登簿，并以復(fù)函形式由省國有自然資源資產(chǎn)管理局行使所有權(quán)，在全國率先探索實現(xiàn)了以統(tǒng)一的自然資源資產(chǎn)管理部門為所有權(quán)主體代表的自然資源確權(quán)登記。
目前，以浦城為突破口，南平全市都完成了改革試點工作，全市的大家底初步厘清：國有土地面積21.42萬公頃；林業(yè)部門認定的國有林地面積9.46萬公頃；礦區(qū)283個，共55個礦種；流域面積在50平方公里以上的河流有119條，平均水資源總量為269.86億立方米。
解剖麻雀，破除數(shù)據(jù)重疊
“沒有爭議的都厘清了，剩下都是難啃的骨頭，問題出在各部門自成體系，各有自己的地類標準，國土有12大地類，林業(yè)也有14個地類，
標準不一，如國土部門的一部分園地就是林業(yè)部門的林地，國土部門的未利用地、草地被劃為林業(yè)部門的宜林地。”南平市國有自然資源資產(chǎn)管理局副局長王沖說，為更直觀展示國有自然資源資產(chǎn)現(xiàn)狀，浦城將所有數(shù)據(jù)圖斑統(tǒng)統(tǒng)裝入一張底圖，疊加了各類國有自然資源范圍線、生態(tài)紅線、基本農(nóng)田保護紅線、城鄉(xiāng)建設(shè)總體規(guī)劃等，在全省率先制成了“一張圖”。
“南平是林業(yè)大市，林業(yè)部門與國土部門對林地的認定標準不一致，及權(quán)屬交叉問題較為突出。如浦城縣國土和林業(yè)部門對林地認定持異議的面積約585公頃，兩部門權(quán)屬認定不一致面積7729公頃，不一致比例接近一半?！蓖鯖_說，統(tǒng)一監(jiān)管必須邊界清晰，重點要解決林地與耕地、園地、建設(shè)用地、未利用地重疊問題。
解題尚無前例可循，只能摸著石頭過河。在浦城菜園圃案例中，實地查看后，雖然采石場立項比森林公園早了兩年，但是重疊的19.4畝山體未開發(fā)。因此，考慮到該地塊是省級森林公園，保護生態(tài)利在千秋，縣里協(xié)調(diào)礦區(qū)，業(yè)主黃君賢不僅讓出了占用地，還多退了9.4畝。
與此相反，浦城富嶺鎮(zhèn)一家木材加工廠卻保留原樣。國土部門認為該地塊是園地，因此在農(nóng)轉(zhuǎn)用報批時，無需獲得林業(yè)主管部門批準，2014年批復(fù)了該項目，但是2016年林業(yè)部門仍然認定為林地，重疊面積6568平方米。依據(jù)事實，林業(yè)部門核減了該地塊的重疊面積。
在王沖看來，4類數(shù)據(jù)重疊問題，不能“一刀切”，必須“解剖麻雀”。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的總體框架，結(jié)合國土空間開發(fā)適宜性來評價，宜耕則耕，宜林則林，尊重現(xiàn)狀，一些經(jīng)過土地審批手續(xù)的道路、水庫設(shè)施等應(yīng)為建設(shè)用地?！斑@些解決方法只是初窺門徑，還有一些難題無法解決，如林地與園地之爭，需要未來建立統(tǒng)一的自然資源分類體系，明確各資源類型的調(diào)查方法和認定標準，才能精準厘清各類型資源邊界，全面摸清家底，并建立數(shù)據(jù)信息常態(tài)化、動態(tài)化調(diào)整的長效機制?！?/p>
資源變資產(chǎn)，為“生態(tài)銀行”鋪路
構(gòu)建一個產(chǎn)權(quán)明確、邊界清晰的自然資源管理體系，為南平打通資源變資產(chǎn)、資本的路徑，通過“生態(tài)銀行”模式將綠水青山變?yōu)榻鹕姐y山鋪平了道路。
順昌是“生態(tài)銀行”試點地區(qū)之一。林業(yè)是順昌的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)之一，順昌通過“生態(tài)銀行”平臺聚集碎片化林業(yè)資源，實現(xiàn)森林的連片經(jīng)營，逐步推動林業(yè)現(xiàn)代化。目前，該縣正力推的西坑森林旅游項目占地1.2萬多畝，包括省屬洋口林場7000畝和村集體1000多畝林地等。順昌國有林場場長趙剛源是該項目的“操盤手”，他的另一個身份是順林生態(tài)資源運營有限公司負責人，該公司是“生態(tài)銀行”試點工作在順昌的市場化運營主體。他說，國有林場帶著7000畝林地合作入股，“吃”進村民1000多畝林地，贖買257畝，租賃806畝，所有這些自然資源都邊界清晰，所以“吃”進來一點問題沒有，國有林場給林農(nóng)提供了組合套餐，可租、賣、托管、入股，并對應(yīng)不同的回報機制?！皩⑦@些碎片化的生態(tài)資源集中并整治提升，轉(zhuǎn)化成連片優(yōu)質(zhì)高效的資產(chǎn)包，再導(dǎo)入有實力有技術(shù)的運營商進行投資、開發(fā)、運營，形成受市場歡迎的產(chǎn)品包，從而將資源轉(zhuǎn)變成資產(chǎn)和資本?！?/p>
按自己的理解，趙剛源將“生態(tài)銀行”概括為“分散化輸入、集中式輸出”，跟銀行運作模式一樣?！斑@些自然資源資產(chǎn)拿來后，由國有林場進行連片統(tǒng)一撫育修復(fù)，提高森林資產(chǎn)價值，這個資產(chǎn)包已然升值，之后通過產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，對接資本市場，實現(xiàn)資源變資產(chǎn)、資本的轉(zhuǎn)化，最終目的是為了落地優(yōu)質(zhì)環(huán)保的綠色產(chǎn)業(yè)，促進地方社會經(jīng)濟發(fā)展、百姓富裕增收?！?/p>
武夷山五夫鎮(zhèn)也被選為“生態(tài)銀行”試點，看準的正是旅游文化資源。
五夫鎮(zhèn)黨委書記陳可興說，五夫鎮(zhèn)人口結(jié)構(gòu)老齡化，鄉(xiāng)村空心化，鄉(xiāng)村資源碎片化，古鎮(zhèn)古宅資產(chǎn)閑置沒有得到有效利用，該鎮(zhèn)打包林業(yè)、文化、水利、農(nóng)業(yè)、國土等自然資源，引入專業(yè)的運營商。目前已整合項目23個，用地面積6679畝，總投資約10億元，還有12個項目“待字閨中”。五夫鎮(zhèn)設(shè)立了“生態(tài)銀行”營業(yè)部，群眾可以將自己的土地、森林、水面等自然資源預(yù)存入“生態(tài)銀行”，除資源的基本信息外，還錄入資源的開發(fā)意愿、回報期望等信息，這就為項目策劃、尋找布點等提供了基礎(chǔ)。五夫鎮(zhèn)還打破了傳統(tǒng)項目開發(fā)中，資源與項目一一對應(yīng)的格局，一個項目進來，“生態(tài)銀行”就發(fā)布項目“股權(quán)招募書”，即便不在項目紅線范圍內(nèi)的村民，也可用自己的自然資源入股，享受該項目的收益回報，“生態(tài)銀行”再將其資源運用在其他項目開發(fā)中，盤活了村民對資源的處置方式?！吧鷳B(tài)銀行”將五夫鎮(zhèn)自然資源信息、居民合作意向等信息時時發(fā)布，進行資源所有者和市場運營商的供需對接，一方面將碎片化資源集中化尋找大運營商批量輸出，一方面將碎片化資源信息集中對接碎片化大眾需求。
國務(wù)院發(fā)展研究中心城市與東方文化所所長楊曉東說，“生態(tài)銀行”是一個全新的課題，南平主動探索綠水青山就是金山銀山的轉(zhuǎn)換途徑，體現(xiàn)了南平領(lǐng)導(dǎo)干部的擔當意識。探索創(chuàng)新資源變資產(chǎn)、資本，最基礎(chǔ)的工作就是要摸清自然資源資產(chǎn)的底數(shù)。作為全國唯一的健全國有自然資源資產(chǎn)管理體制試點設(shè)區(qū)市，南平組建國有自然資源資產(chǎn)管理局，并探索總結(jié)了“五個一”工作方法，摸清了全市自然資源資產(chǎn)家底，實現(xiàn)了資源一張圖，走出了青山變金山的嶄新一步。今后，還要在實踐中不斷探索、總結(jié)、提升，努力走出一條綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的有效路徑，以加快綠色發(fā)展推動高質(zhì)量發(fā)展落實趕超。
