2015年開始，以去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板為重點的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，經(jīng)中央經(jīng)濟工作會議定調(diào)后，正式拉開大幕。更多關(guān)心中國經(jīng)濟的人們，也把目光主要放在房地產(chǎn)、制造業(yè)等領(lǐng)域，認(rèn)為那才是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革“三去一降一補”的劍鋒所指。事實上，從最高決策層的多次講話，到政策執(zhí)行部門緊鑼密鼓出臺的多份改革方案，都清晰表明，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)，絕非可有可無，而是異常艱巨，甚至是重點難點所在。
在2013年十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，就在“完善主要由市場決定價格的機制”一條中，明確提出了“完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制，注重發(fā)揮市場形成價格作用”的改革目標(biāo)。而農(nóng)產(chǎn)品價格的形成過程，既包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的各種成本附加，也包含農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)中的各種制度安排。其中糧食收儲制度的完善，又是糧食流通體制改革的重中之重。
應(yīng)時而生：手中有糧，心中不慌
在中國這樣一個有著漫長而輝煌的農(nóng)耕文化歷史傳統(tǒng)的國度，早在兩千多年前的西漢，就形成了比較系統(tǒng)的糧食儲備思想和相應(yīng)的糧食收儲制度，這是毫不奇怪的。在一個農(nóng)業(yè)國的經(jīng)濟體系中，糧食是地地道道的硬通貨。因而圍繞著糧食的生產(chǎn)、收儲、流通、消費出臺的各項政策，實質(zhì)上累積為豐富的經(jīng)濟調(diào)控思想和治理傳統(tǒng)。
真正建立全國范圍內(nèi)的糧食專項儲備制度，是在1990年。其基本動力是應(yīng)對上世紀(jì)八十年代糧食生產(chǎn)的周期性波動，這主要是指在1984年糧食豐收后的政策應(yīng)對不及時導(dǎo)致出現(xiàn)第一次農(nóng)民“賣糧難”，以及緊隨其后的1985年糧食生產(chǎn)大幅滑坡，直至八十年代末的嚴(yán)重通貨膨脹。
從1990年糧食專項儲備制度建立至今，中國的收儲制度演變，大體可分為三個階段。
1990－2000年是第一階段，其主要特征是在此前取消糧食統(tǒng)購的基礎(chǔ)上，徹底廢止糧食統(tǒng)銷，探索放開糧食市場和糧食經(jīng)營；在重點抓好中央儲備糧的基礎(chǔ)上，逐步推動各地建立相應(yīng)的地方糧食儲備。到二十世紀(jì)末，以中央儲備糧為核心、地方儲備糧為支柱、社會儲備（農(nóng)民儲糧、企業(yè)儲糧）為基礎(chǔ)的多層次、全方位糧食收儲制度基本建成，經(jīng)受住了1991年淮河流域特大洪水、1998年長江流域特大洪水等自然災(zāi)害的嚴(yán)峻考驗并解了災(zāi)后救援的燃眉之急，有力保障了國家糧食安全。
2000－2013年是第二階段，其主要特征是政企分開，2000年新設(shè)立中儲糧總公司，對中央儲備糧實行垂直管理；從2004年開始減免農(nóng)業(yè)稅和增加對農(nóng)民直補的系列“三農(nóng)”支持政策，同時全面放開糧食購銷價格和糧食經(jīng)營的背景下，國家糧食儲備體系實際承擔(dān)了三大主糧和油菜籽主產(chǎn)區(qū)的保護價收購、儲存、調(diào)運業(yè)務(wù)，進一步擴大了儲備調(diào)控市場的實力。
2013年以來是第三階段，其主要特征是在糧食領(lǐng)域主要矛盾由總量矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性矛盾、矛盾的主要方面由需求側(cè)轉(zhuǎn)向供給側(cè)的背景下，通過改革完善糧食收儲制度推動建立更加合理順暢的糧食價格形成機制，讓市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用并更好發(fā)揮政府作用。
劍走偏鋒：騎虎難下，虧損掛賬
無可否認(rèn)，無論是之前政企不分時代的國家糧食儲備局，還是政企分開之后的國家糧食局與中儲糧公司，本身都有自身的利益訴求。2012年落馬的中儲糧河南省分公司總經(jīng)理李長軒等人利用托市收購之機，將糧食買賣就地空轉(zhuǎn)，套取國家巨額補貼并監(jiān)守自盜，上下勾結(jié)，形成窩案，這是新中國成立以來糧食系統(tǒng)貪腐的最大案件，涉及該分公司70多個直屬庫的干部上百人，給國家財產(chǎn)造成重大損失。
這些年來，涉及國有糧庫的貪腐案件不可謂不多。如果跳出這些個案中的個體腐化行為來看，其實對于既執(zhí)行托市收購的政策性業(yè)務(wù)，又有著企業(yè)對經(jīng)營性業(yè)務(wù)的天然利潤要求的中儲糧公司來說，在保障國家糧食安全與謀求企業(yè)盈利目標(biāo)之間，也不免會發(fā)生游移。與其說天使還是魔鬼在一念之間，不如說制度安排的確存在巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險。
其一，長期托市造成的購銷倒掛。糧食收儲制度從來不是一項單一、獨立的制度，它緊密依附和服務(wù)于同一時期的“三農(nóng)”政策。為保護農(nóng)民種糧積極性，同時也是充分吸取以往的歷史教訓(xùn)，國家先后在1998年和2005年開啟了兩輪最低收購價托市收購的政策周期。1998年糧食流通體制改革的重點是“實行按保護價敞開收購農(nóng)民余糧，糧食企業(yè)實行順價銷售糧食，糧食收購資金封閉運行，加快國有糧食企業(yè)自身改革”，即“三項政策，一項改革”。這項政策對于保護農(nóng)民種糧積極性居功至偉，但也由于保護價定得偏高，實際上糧食企業(yè)無限量敞開收購之后，無從順價銷售，企業(yè)虧損不可遏制，財務(wù)掛賬大幅上升。到本世紀(jì)初，糧食系統(tǒng)累計掛賬2800億元之多，最終不得不由財政沖減核銷。2005年以來執(zhí)行了十年之久的最低收購價托市收購、臨時儲備托市收購政策，至今也產(chǎn)生了幾乎同樣的效果。自2012年后，水稻、小麥、玉米三大主糧的收購價不僅在國內(nèi)主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)出現(xiàn)價格倒掛，而且國內(nèi)價格也開始高于國際市場價格，國內(nèi)一批糧油生產(chǎn)加工企業(yè)經(jīng)營困難，虧損加劇。
其二，臨時收儲產(chǎn)生的制度漏損。為應(yīng)對2008年全球糧荒，國家出臺了一項特殊政策，即糧食臨時收儲政策。這一政策的實質(zhì)仍然是托市收購，但為避免類同于最低收購價承諾無限量敞開收購而背負(fù)“無限責(zé)任”，故冠以“臨時”名義，達(dá)到目標(biāo)數(shù)量即停止收購。臨時收儲政策實際上成了一種變相的保護價政策和國家調(diào)控糧食供給的補充手段，這對于過剩周期的主產(chǎn)區(qū)農(nóng)戶釋放的價格信號無疑是顯著的，由此形成的價格高地也無疑極具吸引力。在連年增產(chǎn)導(dǎo)致國內(nèi)市場低迷的背景下，國家臨時收儲成為最大買家。于是僧多粥少，龐大糧源被吸引著去追逐那些有限的“指標(biāo)”，這反而在弱市中極大改變了人們的價格預(yù)期。臨時收儲指標(biāo)由中儲糧總公司對幾個主產(chǎn)區(qū)省級分公司定向派發(fā)，而中儲糧省級分公司進一步將指標(biāo)分解到地級市的中心儲備庫。由于中儲糧自身倉容有限，達(dá)不到完成這類政策性收購任務(wù)的規(guī)模，而國家的托市資金也自然引發(fā)其他收購主體的高度關(guān)注，冀望從中分一杯羹。于是一個愿打，一個愿挨，形成國儲庫委托地方儲備庫和民營糧庫代儲國儲糧的現(xiàn)象。代儲的地方和民營糧庫，則享受同等的噸糧收購、烘干和儲藏費用補貼。連續(xù)多年巨量收購的壓力、上萬家委托企業(yè)的監(jiān)管壓力、資金運行監(jiān)控和露天儲糧的安全管理壓力，早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出中儲糧自身的經(jīng)營能力，可謂是“小馬拉大車”、嚴(yán)重超負(fù)荷運行。
其三，糧食輪換背后的監(jiān)管缺位。糧食輪換的最初動因是解決陳化糧問題。上世紀(jì)末糧食連年增產(chǎn)但儲藏技術(shù)落后、倉容建設(shè)不到位的條件下，塵封入庫的過剩糧食難覓銷路、逐年沉積下來成為陳化糧，即長期（3年以上）儲藏導(dǎo)致黃曲霉菌超標(biāo)，已不能直接作為口糧的糧食。當(dāng)時出于對政策和歷史負(fù)責(zé)的考慮，國家每年拿出一筆財政補貼給國有糧食企業(yè)，以彌補糧食陳化導(dǎo)致的資產(chǎn)損失，并允許陳化糧以拍賣的方式向特定的飼料加工和釀造企業(yè)定向銷售。中儲糧公司建立后，國家通過其調(diào)控糧食市場的主要手段有兩種：一是輪換，也就是推陳儲新、常儲常新，這也意味著在理論上說，那種產(chǎn)生于糧食供過于求年代的陳化糧現(xiàn)象不再被允許出現(xiàn)；二是吞吐，也就是在特定情況下（比如特大豐收或特大災(zāi)害發(fā)生）向市場收購或拋售糧食。這兩種手段的運用，使得中儲糧如同金融系統(tǒng)中的央行一樣，盡管不能對市場上的全部流動性來源了如指掌，卻能通過頻繁的公開市場操作引導(dǎo)流向，從而對糧食市場均衡價格產(chǎn)生極大的影響。僅就糧食輪換而言，近些年的中儲糧的輪換規(guī)模就占到年度儲備規(guī)模的30％左右，這數(shù)百億公斤中央儲備糧的公開市場操作，足以引起國內(nèi)糧食市場的巨大波動。按理說，當(dāng)市場糧價上漲到一定程度時，應(yīng)當(dāng)暫停輪入中央儲備糧，待價格穩(wěn)定后再行補庫，以免為糧價高企推波助瀾；反之，當(dāng)市場糧價跌幅達(dá)到一定程度且持續(xù)走低時，也應(yīng)當(dāng)避免中央儲備糧在這一時期輪出，以免進一步?jīng)_擊糧食市場、損害農(nóng)民利益。但實際上中儲糧所轄各級企業(yè)的目標(biāo)與國家宏觀調(diào)控的要求并不完全一致，因而如何使儲備糧輪換與保證市場供應(yīng)、穩(wěn)定市場糧價、優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局的目標(biāo)相匹配，準(zhǔn)確把握好輪換節(jié)奏，做到庫存的科學(xué)管理和成本的科學(xué)控制，同時在輪換過程中嚴(yán)格監(jiān)控陳糧走向，避免糧食碩鼠從中空轉(zhuǎn)套利，仍然是有待解決的一個問題。
糧食儲備不是對市場的反動，而是對它的一種補充和救濟。無論今天的糧食收儲規(guī)模還是古代的常平糴糶規(guī)模，都不可能單方面地代替市場的邊際調(diào)節(jié)而直接決定糧食價格。在糧食收儲制度的運行過程中帶來的成本，用于儲藏和運輸?shù)牟糠郑梢噪S倉儲和運輸技術(shù)的進步逐步減少，而那些來自于體制性腐敗的成本則是不能容忍和需要改進和消除的。何以解憂，唯有改革。
（作者系上海財經(jīng)大學(xué)副教授）
