從土地私有到土地公有，從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”，國(guó)家對(duì)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的態(tài)度一直隨著政策變遷。新時(shí)期，根據(jù)《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》等文件精神，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)限制趨于放緩，這也是宅基地使用權(quán)激活財(cái)產(chǎn)屬性的集中體現(xiàn)，但當(dāng)前農(nóng)村宅基地的改革，仍然需要采取謹(jǐn)慎的態(tài)度，宅基地使用權(quán)向集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的主體流轉(zhuǎn)仍然受到嚴(yán)格限制。
當(dāng)前盤活閑置宅基地使用權(quán)的典型做法就是農(nóng)民與承租人采取租賃形式，建立民宿，并將租賃期限設(shè)置為20年。宅基地使用權(quán)租賃方式的最大優(yōu)點(diǎn)就是不會(huì)產(chǎn)生宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移。但試點(diǎn)地區(qū)積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)折射出當(dāng)前宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也存在的一系列問(wèn)題，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的幾種現(xiàn)實(shí)困境，從而為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的下一步完善提供參考。
第一，突破宅基地使用權(quán)租賃期限20年。宅基地試點(diǎn)的原則以保障農(nóng)戶的居住權(quán)為根本，盡可能地增加農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收益為目標(biāo)。因此租賃的宅基地一般都指向村民具有的閑置二套及以上農(nóng)房。在試點(diǎn)中，宅基地租賃的一大作用就是建立民宿，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)以帶動(dòng)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從宅基地流轉(zhuǎn)實(shí)踐來(lái)看，目前對(duì)于20年的租賃期限限制會(huì)對(duì)社會(huì)主體投資人投資的意愿會(huì)造成一定程度的阻礙。因?yàn)?0年投資一個(gè)宅基地建立民宿，投資回報(bào)期大概是5-10年，大概到第五年才可以收回成本，而投資者往往對(duì)長(zhǎng)期投資是持非常謹(jǐn)慎的投資態(tài)度的。而同屬于建設(shè)用地的城市建設(shè)用地中的商業(yè)、旅游用地使用期限是40年，如果商住兩用則會(huì)達(dá)到50年。與之相比，宅基地使用權(quán)20年的租賃期限就顯得時(shí)間過(guò)短，這會(huì)極大損害社會(huì)投資農(nóng)村宅基地建立民宿的投資意愿，也會(huì)影響整體投資回報(bào)率。如想宅基地使用權(quán)租賃權(quán)突破20年的使用期限，就得回答宅基地使用權(quán)的期限是多少。現(xiàn)行法律規(guī)定沒(méi)有對(duì)宅基地使用權(quán)規(guī)定使用期限，這也是宅基地福利性的集中體現(xiàn)。對(duì)于宅基地使用權(quán)的期限應(yīng)該如何設(shè)置，可以參考我國(guó)其他類型土地使用權(quán)的規(guī)定。譬如，《中華人民共和國(guó)民法典》第三百五十九條也規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。上述法律都明確了城市土地建設(shè)用地使用權(quán)用于住宅使用的使用期限為70年，到期后自動(dòng)續(xù)期。如果適用城市土地使用權(quán)的70年的使用期限，且在農(nóng)村宅基地上設(shè)立民宿等旅游設(shè)施適用城市土地商業(yè)用地40年的土地流轉(zhuǎn)期限，將會(huì)使得當(dāng)前建立民宿的收益翻倍，這不但有利于吸引社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村，也是構(gòu)建土地二元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的必要舉措。但也應(yīng)該看到農(nóng)村宅基地作為農(nóng)村村民社會(huì)保障之基石作用，因此在放活流轉(zhuǎn)宅基地時(shí)，應(yīng)在延長(zhǎng)租賃期限的同時(shí)給予租賃農(nóng)戶宅基地合理的租金漲幅，這也是農(nóng)戶增加財(cái)產(chǎn)性收入的有效手段。
第二，明確宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)屬登記具有對(duì)抗效力。部分試點(diǎn)地區(qū)對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的權(quán)屬登記進(jìn)行了規(guī)定，如紹興市上虞區(qū)就頒發(fā)了首本宅基地及房屋租賃使用權(quán)證，承租人不僅可以以此作為租賃關(guān)系憑證，還可以憑此證書(shū)向銀行抵押貸款。以《上虞區(qū)宅基地及房屋租賃使用權(quán)登記辦法》（以下簡(jiǎn)稱《登記辦法》）為例， 《登記辦法》第九條明確規(guī)定，農(nóng)房租賃使用權(quán)登記，是指不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)根據(jù)承租人申請(qǐng)，依照法定程序?qū)ζ淙〉玫拈e置農(nóng)房租賃使用權(quán)進(jìn)行審查后，予以注冊(cè)登記，并核發(fā)宅基地及房屋租賃使用權(quán)證書(shū)。《登記辦法》第十三條規(guī)定了租賃農(nóng)房是利用租賃使用權(quán)作為債權(quán)向各金融機(jī)構(gòu)抵押融資。租賃使用權(quán)一經(jīng)抵押，該農(nóng)房房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)不得抵押?！兜怯涋k法》第十四條規(guī)定了在農(nóng)房租賃使用權(quán)抵押登記后，若承租人將租賃使用權(quán)轉(zhuǎn)租賃的，須還清相應(yīng)債務(wù)并注銷抵押登記，或經(jīng)抵押權(quán)人及后承租人同意，租賃使用權(quán)抵押也隨之轉(zhuǎn)移，并辦理相應(yīng)的抵押轉(zhuǎn)移登記。可以看出《登記辦法》關(guān)于抵押的規(guī)定實(shí)際上已經(jīng)明確了宅基地使用權(quán)租賃權(quán)的對(duì)抗效力。并且《登記辦法》第十五條進(jìn)一步規(guī)定了當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)或無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，抵押權(quán)人有權(quán)依法處分抵押的農(nóng)房租賃使用權(quán)。這里需要注意的就是債權(quán)人可以優(yōu)先行使的是租賃權(quán)，而不是宅基地使用權(quán)，如此設(shè)計(jì)自然也是考慮租賃權(quán)是有時(shí)間限制的。
明確宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，比如租賃、抵押等方式，并進(jìn)行相應(yīng)的不動(dòng)產(chǎn)登記，有其充分的理由：（1）宅基地作為不動(dòng)產(chǎn)，是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)如抵押時(shí)應(yīng)該參照城市《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》進(jìn)行登記。（2）明確物權(quán)的登記效力，有助于規(guī)范流轉(zhuǎn)秩序。（3）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的前置程序是評(píng)估和審查，通過(guò)評(píng)估和審查后，宅基地就具備了財(cái)產(chǎn)性的流通價(jià)值，對(duì)于后續(xù)的流轉(zhuǎn)起到了保駕護(hù)航的作用。
第三，明確宅基地使用權(quán)受讓主體必要的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償權(quán)。宅基地流轉(zhuǎn)最大的障礙就是可能涉及到宅基地被征收。村民非常在乎政府的征收行為、因?yàn)檫@會(huì)直接產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)收益。因此在流轉(zhuǎn)宅基地時(shí)，首要就是看看該片土地是否在土地規(guī)劃區(qū)內(nèi)。其次就是要充分保障農(nóng)民對(duì)于征收土地款項(xiàng)的絕對(duì)所有權(quán)，這是流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的執(zhí)行動(dòng)力所在。最后就是要給予承租人的合法權(quán)益，最好可以通過(guò)與出租人約定補(bǔ)償款的歸屬進(jìn)行保護(hù)。原則上社會(huì)主體沒(méi)有補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，但針對(duì)社會(huì)主體投入過(guò)多的情況可以在合同中約定給予相應(yīng)的補(bǔ)償權(quán)，因?yàn)檎魇?、拆遷都屬于不可抗力的國(guó)家行為，但補(bǔ)償標(biāo)注如有約定按照約定，沒(méi)有約定應(yīng)該本著公平的原則針對(duì)投資期限、投資數(shù)額、收益情況等給予社會(huì)投資者一定程度的補(bǔ)償。
綜上所述，“三權(quán)分置”下宅基地使用權(quán)放開(kāi)流轉(zhuǎn)，應(yīng)以賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)屬性，讓宅基地使用權(quán)具有一定的期限性，才能真正讓宅基地使用權(quán)實(shí)現(xiàn)物權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，為宅基地使用權(quán)向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員外的社會(huì)主體流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。
作者：吳迪 張家緯
