農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置（下稱“三權(quán)分置”）再次被中央提上重要議事日程。這在土地改革進入深水區(qū)的背景下，格外引人注目。
根據(jù)新華社報道，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》（下稱《意見》），并要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認真貫徹落實。這是中央再次以文件的形式，對“三權(quán)分置”予以確認。
這意味著，在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提之下進行“三權(quán)分置”，將成為未來土地制度改革的基本綱領(lǐng)。
在逐步形成“三權(quán)分置”格局方面，《意見》要求，完善“三權(quán)分置”辦法，不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶 承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，充分發(fā)揮“三權(quán)”的各自功能和整體效用，逐步完善“三權(quán)”關(guān)系，形成層次分明、結(jié)構(gòu)合理、平等保護的格局。
“三權(quán)分置”為制度創(chuàng)新提供空間
近年來，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入推進，大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴大，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體分離的現(xiàn)象越來越普遍。
《意見》指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行三權(quán)分置并行，著力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。
此外，“三權(quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律，展現(xiàn)了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的持久活力，有利于明晰土地 產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更好地維護農(nóng)民集體、承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體的權(quán)益；有利于促進土地資源合理利用，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出 率、勞動生產(chǎn)率和資源利用率，推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
加快放活土地經(jīng)營權(quán)是本次《意見》的亮點之一?！兑庖姟诽岢?，賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關(guān)鍵。土地經(jīng)營權(quán)人 對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，平等保護經(jīng)營主體依流轉(zhuǎn)合同取得的土地經(jīng)營 權(quán)，保障其有穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。
《意見》還鼓勵采用土地股份合作、土地托管、代耕代種等多種經(jīng)營方式，探索更多放活土地經(jīng)營權(quán)的有效途徑。
需要說明的是，中央全面深化改革領(lǐng)導小組此前召開會議時已經(jīng)為“三權(quán)分置”定調(diào)，要求在“堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局”。
四川省社科院副院長郭曉鳴曾解讀稱，以前也提出過穩(wěn)定所有權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)、放開使用權(quán)，但并不明確。此次提出的農(nóng)村土地“三權(quán)分置”，將為今后土地流轉(zhuǎn)過程中更多的制度創(chuàng)新提供空間。
守住“四不”
《意見》對完善農(nóng)地“三權(quán)分置”提出了四項基本原則：尊重農(nóng)民意愿、守住政策底線、堅持循序漸進、堅持因地制宜。更值得關(guān)注的是，要守住政策底線中的“四不”——不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了、不能把農(nóng)民利益損害了。
這“四不”之前也多次見諸決策層的報道中，被業(yè)內(nèi)解讀稱，“三權(quán)分置”成為新一屆政府推動土改的綱領(lǐng)，但是并不意味著要否定農(nóng)村土地的集體所有制。中央深改組組長習近平也曾指出，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革，既要考慮農(nóng)業(yè)，也要考慮農(nóng)民。
當然，中央在《意見》也提到要“循序漸進”，要充分認識農(nóng)村土地制度改革的長期性和復(fù)雜性，保持足夠歷史耐心，審慎穩(wěn)妥推進改革，由點及面開展，不操之過急，逐步將實踐經(jīng)驗上升為制度安排。
河南財經(jīng)政法大學教授樊明接受時表示，現(xiàn)行制度約束下，“三權(quán)分置”有其合理性，但是也需要警惕中國出現(xiàn)“新型地主”。他認為，這一設(shè) 計從農(nóng)村的局部來看，不失是一個解決小農(nóng)經(jīng)濟問題的方案，既可使得農(nóng)村土地適度集中實現(xiàn)一定程度的規(guī)模經(jīng)營，也不改變現(xiàn)行土地制度而讓對土地集體所有制有 特別偏好的政府為難。但是，從宏觀來看是存在問題的。
他分析說，如果從農(nóng)村土地分離出來的勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)后落戶成為一般的城鎮(zhèn)居民，則可能出現(xiàn)這樣的情形：現(xiàn)在中國的戶籍農(nóng)民估計有65%，如果 將來保留10%的農(nóng)民種田（保守估計），這就意味著有55%的城鎮(zhèn)人口至少擁有農(nóng)村的土地承包權(quán)，他們要憑借這種土地承包權(quán)獲取地租和其他利益。
“這就意味著，將來有55%的城鎮(zhèn)居民是居住在城里的‘地主’，每年要到農(nóng)村來收地租?！狈髡f，農(nóng)業(yè)本不是高盈利行業(yè)，如果占人口10%的農(nóng) 民向這個國家的一半以上的人繳地租，中國的農(nóng)業(yè)將退回到佃農(nóng)經(jīng)濟。世界上大多數(shù)國家的農(nóng)民是自耕農(nóng)，尤其是農(nóng)業(yè)發(fā)達的歐美國家，而中國的農(nóng)民基本是佃農(nóng)， 佃農(nóng)存在明顯成本上的劣勢，中國的佃農(nóng)要想與世界上的自耕農(nóng)在統(tǒng)一的國際農(nóng)產(chǎn)品市場上競爭困難很大。
