“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。黨中央、國務院歷來高度重視耕地保護和節(jié)約資源，黨的十八大以來，習近平總書記對耕地保護和節(jié)約集約利用資源作出一系列重要指示批示，黨中央、國務院就落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度作出部署安排，我們采取一系列舉措，嚴守18億畝耕地紅線，著力提升節(jié)約集約用地水平，有力支撐了經濟社會發(fā)展。
守耕地紅線、促節(jié)約集約
是實現(xiàn)高質量發(fā)展的必然選擇
人多地少是我國的基本國情。在我國經濟社會持續(xù)發(fā)展、建設用地仍有剛性需求的情況下，只有嚴控增量、挖潛存量、節(jié)約集約，才能統(tǒng)籌好保護與發(fā)展，實現(xiàn)在守住耕地紅線前提下，支撐高質量發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境等多目標平衡。
守耕地紅線是保障國家糧食安全的根本所在?！懊穹枪炔皇?，谷非地不生”。習近平總書記明確指出：“保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子?！敝灰覀儼迅乇Ｗo好、建設好，國家糧食安全就有了可靠的保障。經過艱苦努力，我國實現(xiàn)了從當年4億人吃不飽到今天14億多人吃得好的歷史性轉變，有力回答了“誰來養(yǎng)活中國人”的問題。同時，也要清醒地認識到，我國糧食安全基礎仍不牢固，耕地就那么多，潛力就那么大，緊平衡仍然是糧食安全的長期態(tài)勢。特別是，當前，百年未有之變局和世紀疫情交織，經濟全球化遭遇逆流，世界進入新的動蕩變革期，守住18億畝耕地紅線，對確保國家糧食安全尤為重要。
促節(jié)約集約是實現(xiàn)高質量發(fā)展的必由之路。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段。習近平總書記指出：“過去，能源資源和生態(tài)環(huán)境空間相對較大，可以放開手腳大開發(fā)、快發(fā)展?，F(xiàn)在，環(huán)境承載能力已經達到或接近上限，難以承載高消耗、粗放型的發(fā)展了。”我們必須按照高質量發(fā)展的要求，切實轉變發(fā)展方式，推動質量變革、效率變革、動力變革。在土地利用方式上，決不能再以過度消耗土地資源為代價，要堅定不移推進節(jié)約集約用地，優(yōu)化土地利用結構，提高土地利用效率，通過資源利用方式轉變推動經濟發(fā)展方式轉變，為實現(xiàn)高質量發(fā)展提供有力的服務和支撐。
守耕地紅線、促節(jié)約集約，也是生態(tài)文明建設題中應有之義。保耕地、促集約，是一個問題的兩個方面。山水林田湖草沙是生命共同體，耕地本身就是生態(tài)空間，是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分，保護耕地就是保護整個生態(tài)系統(tǒng)；節(jié)約集約可以倒逼少占耕地，在給農業(yè)留下更多良田的同時，釋放更多生態(tài)空間，讓群眾望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，讓自然生態(tài)美景永駐人間，還自然以寧靜、和諧、美麗。
守耕地紅線、促節(jié)約集約
一攬子硬措施陸續(xù)推出
“國土三調”結果顯示，2019年底，我國耕地面積19.18億畝，人均耕地面積只有1.36畝，不足世界平均水平的40%。同時，我國耕地資源空間分布不均衡，總體質量不高，超過一半的耕地靠天收。從“國土二調”至“國土三調”的10年間，我國建設用地總量增加了26.5%，城鎮(zhèn)、村莊用地總規(guī)模分別達到1.55億畝和3.29億畝，一些城鎮(zhèn)、園區(qū)低效、閑置用地問題突出，村莊用地總量過大、布局不盡合理。此外，通過土地衛(wèi)片執(zhí)法、耕地保護督察等發(fā)現(xiàn)，違法違規(guī)占用耕地問題時有發(fā)生，耕地保護形勢不容樂觀。針對上述問題，自然資源部堅決貫徹落實習近平總書記重要指示批示精神和黨中央、國務院關于堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的決策部署，采取一系列舉措推動耕地保護和節(jié)約集約用地，取得了積極成效。
一是采取“長牙齒”的硬措施，嚴守18億畝耕地紅線。針對“國土三調”反映的不合理的耕地流出問題，自然資源部采取了加強耕地保護的一攬子措施。第一，強化耕地保護法治建設。配合立法機關完成《土地管理法》《土地管理法實施條例》修改工作并頒布實施，嚴格控制耕地轉為非農建設用地，同時嚴格管控耕地轉為林地、園地等其他農用地。按照“重申、細化、補充、修正”的思路，正在起草《耕地保護法》草案，強化耕地保護法治保障。第二，嚴格劃定耕地保護紅線并落地上圖。在“國土三調”成果基礎上，自然資源部會同有關部門聯(lián)合編制《全國國土空間規(guī)劃綱要（2021-2035年）》，先行在5省按照耕地和永久基本農田紅線、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)先序開展了“三區(qū)三線”劃定試點。確立2035年耕地保有量和永久基本農田保護目標任務，明確除6種情形外，所有現(xiàn)狀耕地必須全部劃入耕地保護紅線，帶位置分解下達。第三，嚴管耕地占補平衡。切實落實耕地占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、占水田補水田，自2018年以來連續(xù)4年組織開展補充耕地核查，涉及補充耕地項目15.8萬個，查出問題的比例平均占5.2%，問題項目全部退回地方整改，確保補充耕地真實、可信。建立補充耕地公開制度，通過部門戶網站陸續(xù)公開4萬余個補充耕地項目信息，主動接受社會監(jiān)督。第四，嚴控耕地在農用地內部轉換。針對“國土三調”反映的耕地轉為其他農用地造成大量耕地流失的問題，會同有關部門印發(fā)《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，新設立了耕地“進出平衡”制度，明確要求對耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地的，必須在年度內補足同等數(shù)量、質量的可以長期穩(wěn)定利用的耕地。有計劃、有目標、有節(jié)奏地推動耕地恢復，堅決防止“簡單化”“一刀切”。此外，還印發(fā)了《關于在國土空間規(guī)劃中明確造林綠化空間的通知》，要求帶位置下達造林綠化任務，防止以綠化造林為名，隨意侵占耕地。
二是建立激勵約束機制，促進土地節(jié)約集約利用。2018年以來，自然資源部一手抓嚴控新增，一手抓盤活存量，建立倒逼機制，完善激勵措施。第一，實施“增存掛鉤”推動存量建設用地盤活利用。實施新增建設用地安排與消化存量掛鉤機制，改進新增建設用地指標下達方式，除國家、省級重點項目實行“指標跟著項目走”外，城鎮(zhèn)建設、地方項目新增用地指標與已消化盤活的批而未供和閑置地數(shù)量掛鉤，倒逼盤活存量土地。4年來，全國共處置2018年底前批而未供土地1372萬畝、閑置土地436萬畝。第二，提高土地征收成片開發(fā)門檻，控制城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模。新修訂的《土地管理法》及其實施條例施行后，及時出臺《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》，要求各?。▍^(qū)、市）嚴格把關土地征收成片開發(fā)，明確“市縣區(qū)域內存在大量批而未供或者閑置土地的”“各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的”，不得批準土地征收成片開發(fā)方案。堅持合理確定并嚴格控制新增建設用地規(guī)模，“十四五”新增建設用地控制在2950萬畝，比“十三五”減少15%。第三，嚴格各類建設項目定額標準審核。積極推動修訂光伏、機場、石油天然氣、高速公路服務區(qū)等用地標準，進一步嚴格新上工業(yè)項目建筑密度等開發(fā)利用標準。對公路、鐵路、機場等單獨選址項目，嚴格對照用地定額標準審查用地規(guī)模和功能分區(qū)，該核減的一律核減。黨的十九大以來，自然資源部審查核減建設項目占用耕地36.53萬畝、永久基本農田5.17萬畝。第四，著力提升產業(yè)園節(jié)約集約用地水平。每年對國家公告的2742個國家級、省級開發(fā)區(qū)開展評價，明確節(jié)約集約排名后2/3的不得擴區(qū)、調區(qū)、升級。2021年，在“國土三調”基礎上全面啟動全國產業(yè)園用地情況專項調查，針對調查結果反映的產業(yè)園區(qū)用地低效利用等問題，正在完善政策措施。第五，積極推廣節(jié)約集約用地模式和經驗。2019年以來，陸續(xù)推出3批次46項節(jié)地技術和節(jié)地模式，對產業(yè)用地復合利用、軌道交通地上地下綜合開發(fā)等典型模式和技術，及時總結并推廣示范。今年以來，結合調研發(fā)現(xiàn)的合肥等地大面積盤活存量用地保障新上項目好經驗好做法，組織各地聚焦保障產業(yè)發(fā)展新空間，梳理挖掘各類案例，加強總結并示范推廣。跟進珠三角、長三角等地區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作，持續(xù)完善促進盤活存量用地的政策措施。
三是嚴格執(zhí)法督察，維護土地利用秩序。持續(xù)開展土地衛(wèi)片執(zhí)法，嚴肅查處違法違規(guī)行為，2018年以來，全國共立案查處土地違法案件29.07萬宗，移送紀檢監(jiān)察機關給予黨紀政務處分14047人。自然資源部直接或聯(lián)合立案查處土地違法案件6起，掛牌督辦19起，公開通報222起土地違法案件。同期，國家自然資源督察機構連續(xù)4年圍繞耕地保護突出問題對省級政府開展監(jiān)督檢查，向省級政府印發(fā)《督察意見書》，督促地方嚴格整改。通過耕地保護（例行）督察、專項督察、日常督察等方式，開展全覆蓋耕地保護和土地利用情況督察，主動約談和督促省級政府約談97個地市政府負責人，強化耕地保護責任。會同有關部門深入開展農村亂占耕地建房、違法違規(guī)占用耕地重點問題、“大棚房”問題等專項整治，向社會公開通報亂占耕地建房典型案例272宗、“大棚房”問題典型案例36起。
守耕地紅線、促節(jié)約集約
必須下大力氣推動各項措施真正落實
無論是推進新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設，還是促進鄉(xiāng)村振興和農村一二三產業(yè)融合發(fā)展，都需要土地資源作支撐，未來建設用地供需矛盾會越來越突出，特別是面對世紀疫情、地區(qū)沖突、極端天氣等因素對全球糧食生產帶來的不確定性影響，確保國家糧食安全這根弦一刻也不能放松，必須牢牢守住18億畝耕地紅線。在土地資源緊約束的前提下，為實現(xiàn)高質量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，全社會必須增強節(jié)約集約用地意識，全面提高用地效率。這就要求我們必須堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，推進各項措施落地見效。
一是加快推動《耕地保護法》等立法進程。將耕地保護黨政同責、耕地年度“進出平衡”、耕地“非農化”“非糧化”禁止性規(guī)定等要求和政策措施上升為法律規(guī)定，推動建立更加科學、簡明、可操作的整體性制度體系。
二是嚴格耕地用途管制，落實好“兩個平衡”。一方面，嚴控耕地轉為非農建設用地，緊盯補充耕地真實性，完善新增耕地質量驗收辦法，嚴格落實耕地占補平衡；另一方面，嚴控耕地轉為其他農用地，穩(wěn)妥實施耕地“進出平衡”，確?？梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地不再減少。
三是采取革命性措施推進節(jié)約集約用地。全面修訂各行業(yè)用地定額標準，強化重大建設項目生成階段節(jié)約集約用地的剛性約束，推動在項目生成階段或項目可研過程中，嚴格開展專門評價，促進新上項目達到國內同行業(yè)節(jié)約集約用地先進水平。從規(guī)范園區(qū)設立、嚴格監(jiān)督管理、加強動態(tài)監(jiān)測、實施增存掛鉤、推進多層廠房建設、提高工業(yè)用地利用效率等方面采取措施，明顯提升產業(yè)園區(qū)節(jié)約集約用地水平。進一步完善增量安排與消化存量掛鉤機制，充分發(fā)揮價格機制在土地要素配置中的作用，積極探索工業(yè)用地供應方式轉變，健全盤活閑置和低效產業(yè)用地的市場機制。穩(wěn)妥推進農村集體經營性建設用地入市，探索有效盤活農村存量建設用地的路徑。啟動自然資源節(jié)約集約示范縣（市）創(chuàng)建工作，繼續(xù)推廣應用節(jié)地技術和節(jié)地模式，引導全社會強化節(jié)約集約用地意識。
四是嚴肅查處違法違規(guī)占用耕地行為。穩(wěn)妥推進農村亂占耕地建房專項整治試點，落實“大棚房”問題清查整治長效監(jiān)管機制。改進自然資源督察流程和重點任務，依據(jù)年度變更調查成果，圍繞耕地保護突出問題開展監(jiān)督檢查，全面反映地方政府耕地保護情況。綜合運用衛(wèi)片執(zhí)法、掛牌督辦、公開通報等手段，加大對違法違規(guī)占用耕地行為的查處力度。加強行政執(zhí)法與刑事司法銜接，涉及犯罪的及時移送司法機關追究刑事責任，向社會釋放嚴守耕地紅線、對違法占用耕地“零容忍”的強烈信號。
五是嚴格耕地保護責任目標考核，實行黨政同責。全面完成各級“三區(qū)三線”劃定和國土空間規(guī)劃編制，將耕地保護紅線全部帶位置下達，實現(xiàn)“數(shù)、線、圖”一致，納入國土空間“一張圖”管控，逐級簽訂耕地保護目標責任書。加強對地方耕地保護利用情況的動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管，及時掌握耕地占補平衡、“進出平衡”落實情況和耕地質量變化情況，納入耕地保護責任目標考核。推進耕地保護責任目標考核結果運用，對完成保護目標、成效顯著的省份給予獎勵，對沒有完成保護目標的實行補償性懲罰。層層壓實耕地保護目標責任，實行剛性指標考核，黨政同責、終身追責，確保18億畝耕地實至名歸。
作者：農民日報·中國農網記者 高文
