農(nóng)民進城，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加，但農(nóng)村建設(shè)用地卻沒有相應(yīng)減少，造成了大量土地的閑置浪費。如何讓城市發(fā)展紅利能夠反哺農(nóng)村？
國家批準(zhǔn)重慶市為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)以來，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，重慶試點地票改革7年，制度設(shè)計聚焦于盤活農(nóng)村建設(shè)用地，借鑒城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，已累計交易地票18.08萬畝，反哺“三農(nóng)”360多億元。
2015年11月2日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》也提出：“按照有關(guān)法律法規(guī)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、‘地票’等試點，推動利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策支持易地扶貧搬遷?！?/p>
地票，是張什么票？
農(nóng)村老房值錢了，耕地面積增加了
對李碧景一家來說，地票就是及時雨。
7月底，在重慶市墊江縣曹回鎮(zhèn)石鼓村，村民李碧景大媽的小樓房后面，一片茂密的玉米地就是曾經(jīng)的老房。李碧景說，“當(dāng)初不復(fù)墾，現(xiàn)在也該塌了。那是老人留下來的土坯房，比我年紀(jì)還大，當(dāng)時賣5000塊錢都沒人要?！?/p>
當(dāng)?shù)谝淮温犝f老屋復(fù)墾可以換錢，李碧景不太敢相信自己的耳朵?！澳敲雌频姆孔幽軗Q10多萬塊錢，復(fù)墾的耕地還歸我種，怎么會有這樣的好事兒？”
李碧景當(dāng)時想著“萬一是真的呢？”現(xiàn)在她一再念叨“復(fù)墾復(fù)對了”。“老房子復(fù)墾，認定面積860多平方米，拿到手差不多18萬。老伴和兒子做小生意的本錢有了，女兒的大學(xué)學(xué)費有了，修新房子的錢也有了。”李碧景眉開眼笑，越說越高興。
地票的一頭是“生產(chǎn)”。類似李碧景這樣的農(nóng)村家庭，在住有所居、自愿復(fù)墾的前提下，農(nóng)戶或者農(nóng)村集體經(jīng)濟組織自愿申請，將老舊房屋復(fù)墾為耕地。復(fù)墾結(jié)束后，國土、農(nóng)業(yè)等部門聯(lián)合驗收審查，確保耕地數(shù)量真實，質(zhì)量達到規(guī)定要求。復(fù)墾后，耕地承包經(jīng)營權(quán)不變，原則上由原農(nóng)戶承包使用和管護。
地票的另一頭是“交易和使用”，土地復(fù)墾后產(chǎn)生的地票，可以換取相應(yīng)的建設(shè)用地，統(tǒng)一在重慶農(nóng)村土地交易所交易。企業(yè)通過掛牌、拍賣等市場交易手段獲得地票后，可以在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)范圍內(nèi)，憑地票指標(biāo)申請政府征地。
地票的成交單價由最初的8萬元/畝，逐漸提升并穩(wěn)定在20萬元/畝左右。目前，重慶公開舉辦了50場地票交易會，累計交易地票18.08萬畝，年均交易地票3萬畝左右，與重慶市年度新增經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量大體相當(dāng)。
“世界城鎮(zhèn)化的一般規(guī)律，是隨著農(nóng)村人口進城，城市的建設(shè)用地增加，農(nóng)村的建設(shè)用地減少、耕地增加。我國卻是城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長。農(nóng)村人口減少，但農(nóng)村建設(shè)用地不減反增。”重慶農(nóng)村土地交易所副總裁王曉芹認為，“因為農(nóng)房只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，地票改革前，進城農(nóng)民處置農(nóng)房，只能以超低價出售，甚至一套房只要一兩千塊錢。城市的土地財產(chǎn)效應(yīng)在農(nóng)房上幾乎無法體現(xiàn)?！?/p>
通過地票改革，重慶城區(qū)新增加1畝經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)村就有1畝建設(shè)用地復(fù)墾為耕地。實際上，地票生產(chǎn)過程中產(chǎn)生了90%以上的耕地，而落地使用時耕地僅占征地范圍的60%左右。
收益直撥農(nóng)戶，全程接受監(jiān)督
地票交易，收益歸農(nóng)戶還是歸政府？一些人有過不同意見，“政府復(fù)墾政府受益。就農(nóng)戶那破房子，給3萬塊錢就不錯了?！?/p>
“地票源于農(nóng)戶及其他權(quán)利人自愿放棄農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)，通過復(fù)墾轉(zhuǎn)換為地票收益權(quán)。地票只是土地產(chǎn)權(quán)價值轉(zhuǎn)移的一個橋梁和載體。復(fù)墾之后，農(nóng)民不再享有無償?shù)恼胤峙錂?quán)，且承擔(dān)了相應(yīng)的耕地保護責(zé)任。所以，從權(quán)利來源及權(quán)責(zé)對等的角度看，地票收益應(yīng)當(dāng)歸農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織等原來的農(nóng)村建設(shè)用地權(quán)利人?！蓖鯐郧劢榻B說。
在重慶的實踐中，地票價格約20萬元/畝，扣除3.7萬元/畝復(fù)墾成本以后，由農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織按85∶15 的比例分享。根據(jù)最低交易保護價，農(nóng)戶收益不低于12萬元/畝，集體經(jīng)濟組織收益不低于2.1萬元/畝。重慶農(nóng)村戶均宅基地約0.7畝，復(fù)墾農(nóng)戶能一次性獲得約10萬元的收益。
農(nóng)民收錢的渠道，也由過去的層層撥款，變?yōu)楝F(xiàn)在價款直撥到農(nóng)戶和集體經(jīng)濟組織的賬戶，有效防范了款項被擠占、截留、挪用等風(fēng)險。
地票交易過程全程接受監(jiān)督。在復(fù)墾前、驗收后、撥款前，都會有網(wǎng)站、短信和現(xiàn)場的公示通知，電話咨詢、投訴、舉報渠道暢通。要查詢地票價款，也有網(wǎng)上查詢和短信告知通道。
一張地票，從哪兒來，到哪兒去，在重慶農(nóng)村土地交易所，可以直接在地圖上看到。這里的數(shù)據(jù)庫和重慶市農(nóng)村土地整治中心、重慶市建設(shè)用地審批數(shù)據(jù)庫相關(guān)聯(lián)。通過數(shù)據(jù)共享，實現(xiàn)地票生產(chǎn)、交易、使用三大環(huán)節(jié)聯(lián)動運行和監(jiān)督。
地票并非唯一模式，應(yīng)與其他改革充分銜接
從舊房子只能賣幾千塊錢，到10萬元左右的復(fù)墾收益，巨大的差價從何而來？
“地票打通了城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場化配置的渠道，通過地票交易，經(jīng)濟發(fā)展需求旺盛的地區(qū)可以獲得更多的發(fā)展空間和建設(shè)用地指標(biāo)，經(jīng)濟發(fā)展相對落后的偏遠地區(qū)因承擔(dān)更多的耕地保護義務(wù)而獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償，從而實現(xiàn)共建共享?！蓖鯐郧壅J為，地票是城市反哺“三農(nóng)”的新渠道。
地票推動了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市。參與復(fù)墾的農(nóng)戶中，一半左右選擇進入城鎮(zhèn)生活。每戶10萬元左右的地票收益，相當(dāng)于進城農(nóng)民工的“安家費”，讓他們能更好地融入城市。
同時，地票也推進了農(nóng)村扶貧和新農(nóng)村建設(shè)。在高山生態(tài)移民扶貧搬遷和農(nóng)民新村建設(shè)中，參與地票改革的農(nóng)戶，老房除去建新房的面積，剩余部分成為地票。對這些農(nóng)戶來說，一次性收益幾萬元，補充了建新房資金的不足，復(fù)墾耕地繼續(xù)耕種，每年也有幾百到上千元不等的經(jīng)營收入。
7年來，重慶試點地票改革，城鄉(xiāng)建設(shè)用地由“雙增長”變?yōu)椤耙辉鲆粶p”。同時，95%以上地票落地于重慶都市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，為城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展增加了空間。而已交易的18.08萬畝地票中，70%以上來自渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和渝東南生態(tài)保護發(fā)展區(qū)，支持了兩大片區(qū)扶貧工作和新農(nóng)村建設(shè)。
“總的來說，目前地票的供給比較充分，說明這項改革很受歡迎。地票切合了重慶大城市、大農(nóng)村的基本市情，從長遠來看，供需能夠平衡。”王曉芹認為，“當(dāng)然，地票并非農(nóng)村建設(shè)用地的唯一變現(xiàn)模式，現(xiàn)階段，應(yīng)與農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等改革試點充分銜接，在穩(wěn)步推進地票改革的同時，也要探索農(nóng)村存量建設(shè)用地以實物形態(tài)盤活利用的方式，促進農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，進一步拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長渠道?！?/p>
