中國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，特點(diǎn)是人口多、耕地少，水旱災(zāi)害頻繁，水資源供需矛盾尖銳，這就決定了中國(guó)農(nóng)業(yè)必須走灌溉農(nóng)業(yè)的發(fā)展道路。我國(guó)大中型灌區(qū)受到早期經(jīng)濟(jì)能力和技術(shù)條件的限制，在運(yùn)行管理中存在諸如灌溉工程設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)低、工程質(zhì)量不高、設(shè)施配套不齊全等問題。要想解決這些問題，促進(jìn)灌區(qū)良性運(yùn)行，必須綜合考慮、統(tǒng)籌安排、同步推進(jìn)。為此，水利部提出，要以完好的農(nóng)田水利工程體系為基礎(chǔ)，以農(nóng)民用水自治為核心，以科學(xué)的終端水價(jià)制為保證，構(gòu)建“三位一體”的農(nóng)田水利良性運(yùn)行長(zhǎng)效機(jī)制，這對(duì)于國(guó)家糧食安全、農(nóng)民增收減支、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)以及水管體制改革的大局均具有重大意義。
農(nóng)業(yè)終端水價(jià)改革是規(guī)范末級(jí)渠系水價(jià)、改革農(nóng)業(yè)供水管理體制、保證工程良性運(yùn)行、促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效、保障國(guó)家糧食安全的必然選擇。通過推行農(nóng)業(yè)供水終端水價(jià)，避免多頭收費(fèi)現(xiàn)象，使農(nóng)民心中有數(shù)，放心用水，并可以起到遏制亂加價(jià)、隨意搭車收費(fèi)的作用，使水費(fèi)收取工作形成一種良性機(jī)制，有利于水利工程可持續(xù)運(yùn)行，提高灌溉服務(wù)質(zhì)量。
我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策及水價(jià)模式分析
1.我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策概況
農(nóng)業(yè)水價(jià)是水作為一種商品資源用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物用水和水產(chǎn)養(yǎng)殖等方面的交易價(jià)格。目前農(nóng)業(yè)水價(jià)主要是供水成本和費(fèi)用，不含利潤(rùn)和稅金。
我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)發(fā)展過程經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段無償供水階段，即農(nóng)業(yè)用水價(jià)格為零。第二階段是農(nóng)業(yè)水價(jià)低標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)階段，但是農(nóng)業(yè)水價(jià)仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于用水成本。第三個(gè)階段是部分成本收費(fèi)階段，2003年頒發(fā)、2004年1月1日開始實(shí)施的《水利工程供水價(jià)格管理法》標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革進(jìn)入了快車道。
2008年開始，我國(guó)開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革。2013年，水利部協(xié)調(diào)財(cái)政部加大支持力度，在全國(guó)27個(gè)省55個(gè)縣深入開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范。2015年發(fā)布的中央一號(hào)文件再次對(duì)推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革做出部署。
2.農(nóng)業(yè)水價(jià)模式概述
綜合來講，水資源定價(jià)模式主要包括以下幾方面：1、基于供水成本定價(jià)。分別測(cè)算原水供應(yīng)活動(dòng)、自來水生產(chǎn)供應(yīng)活動(dòng)、污水處理活動(dòng)、以及調(diào)水等涉水活動(dòng)中的為了水的生產(chǎn)供應(yīng)發(fā)生的各種投入，形成各類供水行業(yè)的生產(chǎn)價(jià)格。2、基于農(nóng)民承受能力定價(jià)?；谝欢〞r(shí)期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、農(nóng)民收入水平、企業(yè)生產(chǎn)水平、水資源可利用量等條件，確定各類用戶對(duì)水價(jià)的可接受范圍。3、基于市場(chǎng)均衡關(guān)系定價(jià)。基于一定時(shí)期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生產(chǎn)部門的投入產(chǎn)出關(guān)系、居民用戶的用水價(jià)格彈性等因素構(gòu)建虛擬的市場(chǎng)體系，對(duì)非市場(chǎng)化條件下的水資源價(jià)格進(jìn)行評(píng)價(jià)，分析一定條件下的水資源市場(chǎng)均衡價(jià)格。
由于各國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，水資源賦存條件也不一樣，因此各國(guó)實(shí)行的水價(jià)制度和所采取的水價(jià)形成機(jī)制也不相同。美國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉用水則采用“服務(wù)成本＋用戶承受能力”定價(jià)模式。同屬發(fā)展中國(guó)家的印度、菲律賓、泰國(guó)、印度尼西亞等國(guó)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主，灌溉用水量很大，其水價(jià)確定通常采用用水戶承受能力定價(jià)模式。
3.我國(guó)農(nóng)業(yè)用水服務(wù)的特點(diǎn)
?。?）農(nóng)業(yè)用水的服務(wù)對(duì)象農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，水價(jià)應(yīng)體現(xiàn)政策的導(dǎo)向性。（2）農(nóng)業(yè)用水提供的服務(wù)具有商品屬性。(3)由于不可能在已建成的水利工程區(qū)域內(nèi)再建一套灌排工程系統(tǒng)來與之在價(jià)格和服務(wù)方面進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，農(nóng)業(yè)用水服務(wù)具有一定的壟斷性。
從上面的特性來看，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水服務(wù)工程既不同于純公益性的防洪工程，又不同于以盈利為目的的水電企業(yè)，故其水價(jià)不應(yīng)按統(tǒng)一模式而應(yīng)根據(jù)不同情況分別制定。因此，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水定價(jià)應(yīng)從兩個(gè)方面來考慮：
一方面，灌排區(qū)工程的水價(jià)與投入、產(chǎn)出及國(guó)家宏觀政策密切相關(guān)。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)水利工程投入較少、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件好、農(nóng)民有支付能力的地區(qū)，可將農(nóng)業(yè)水價(jià)提高到供水成本并加上適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)；對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)水利工程投入較多、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件較差、農(nóng)民支付能力暫有困難的，在政府提供財(cái)政補(bǔ)袩的基礎(chǔ)上，可采取分步到位的辦法，每年適當(dāng)提高一點(diǎn)，待各種條件改善后再提高水價(jià)到成本核算價(jià)；對(duì)區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)水利工程投入巨大、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件很差、農(nóng)民支付能力確有很大困難的地區(qū)，可采用中央財(cái)政補(bǔ)袩與地方財(cái)政補(bǔ)袩相結(jié)合的方法，解決農(nóng)業(yè)供水成本得不到補(bǔ)償?shù)膯栴}，待條件成熟后，再考慮利潤(rùn)的問題。
另一方面，結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)用水傳統(tǒng)的幾種定價(jià)方法和我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)用水的影響因素，我國(guó)農(nóng)業(yè)用水費(fèi)用的征收宜采用兩部制水價(jià)。兩部制水價(jià)實(shí)質(zhì)是對(duì)供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用中的固定成本、可變成本實(shí)行不同的補(bǔ)償方式，即固定成本由基本水價(jià)補(bǔ)償，可變成本由計(jì)量水價(jià)補(bǔ)償。
我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策改革面臨的問題
目前的問題主要有：
一是觀念的挑戰(zhàn)。農(nóng)業(yè)水資源的利用長(zhǎng)期以來都是無價(jià)或者低價(jià)使用，水價(jià)的改革從整體上來說是農(nóng)業(yè)用水的“漲價(jià)”，農(nóng)業(yè)用水提價(jià)受到諸多質(zhì)疑，對(duì)剛剛培養(yǎng)起來的“水資源有價(jià)”觀念形成很大的挑戰(zhàn)。
二是農(nóng)民承受能力的挑戰(zhàn)。水價(jià)改革應(yīng)在農(nóng)民的承受能力范圍之內(nèi)，農(nóng)民承受能力是農(nóng)業(yè)水價(jià)的高限。由于農(nóng)業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，受益不高，在此背景下，水價(jià)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本有不同程度的影響，特別在物價(jià)連續(xù)上漲的時(shí)期，農(nóng)民的承受能力更低。
三是水管單位生存的挑戰(zhàn)。水費(fèi)是水管單位重要的生存經(jīng)濟(jì)來源。由于費(fèi)用征收困難，導(dǎo)致水管單位成為“窮廟”，生存出現(xiàn)危機(jī)，在一定程度上影響了管理水平，為高效用水埋下了隱患。
我國(guó)農(nóng)業(yè)水價(jià)政策改革的建議
農(nóng)業(yè)水價(jià)不僅僅是一個(gè)水利經(jīng)濟(jì)問題，而且是一個(gè)非常敏感的政治問題，與農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提高密切相關(guān)，和農(nóng)民及相關(guān)水管單位的利益糾纏在一起，非常復(fù)雜，農(nóng)業(yè)水價(jià)改革必須采取慎重、積極穩(wěn)妥的原則穩(wěn)步推進(jìn)。
1.加強(qiáng)農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，培養(yǎng)對(duì)水商品屬性的認(rèn)識(shí)
水價(jià)政策的執(zhí)行與改革想要起到預(yù)期的效果就必須得到廣大農(nóng)民的支持與理解，但是無償或者低價(jià)用水已經(jīng)成為多年的“習(xí)慣”，這在一定程度上弱化了農(nóng)民的節(jié)水意識(shí)，所以首先需要改變廣大農(nóng)戶的觀念認(rèn)識(shí)。各鄉(xiāng)各村可以請(qǐng)專業(yè)人士為大家講解水權(quán)、當(dāng)前我國(guó)水資源現(xiàn)狀等知識(shí)，讓大家了解水資源的寶貴，重點(diǎn)對(duì)象可以是那些有一定文化基礎(chǔ)的新型農(nóng)民，讓他們把這些觀念傳遞給其他農(nóng)民，效果會(huì)更好，當(dāng)廣大農(nóng)民認(rèn)識(shí)到水資源的稀缺與水的商品屬性后，水價(jià)政策的執(zhí)行與改革才能更好地發(fā)揮作用。
2.搞好水價(jià)管理，規(guī)范末級(jí)渠系水價(jià)政策
農(nóng)業(yè)用水是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素之一，應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素市場(chǎng)發(fā)育程度、資源情況和供求變化，及時(shí)修訂政府定價(jià)目錄。要將末級(jí)渠系水價(jià)納入政府價(jià)格管理范疇，依據(jù)末級(jí)渠系的運(yùn)行管理成本核定末級(jí)渠系水價(jià)，積極推行“一價(jià)到戶、一票收費(fèi)”的終端水價(jià)制度，水管單位要延伸管理，直接供水到農(nóng)戶，減少中間環(huán)節(jié)，實(shí)行開票到戶，增加繳費(fèi)透明度，堅(jiān)決扼制亂收費(fèi)、亂加價(jià)現(xiàn)象，切實(shí)解決農(nóng)民水費(fèi)負(fù)擔(dān)不合理的問題。2008年開始，我國(guó)開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，此次農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革將農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系水價(jià)納入政府管理范圍，實(shí)行國(guó)有水利工程水價(jià)加末級(jí)渠系水價(jià)的終端水價(jià)制度，一定程度上規(guī)范了末級(jí)渠系系統(tǒng)。
3.充分考慮農(nóng)民的承受能力，建立農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制
農(nóng)業(yè)水價(jià)改革，必須在農(nóng)民的承受能力范圍之內(nèi)，這是水價(jià)改革的首要基本原則。有關(guān)部門應(yīng)在充分聽取農(nóng)民的意見基礎(chǔ)上，制定一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)，將其作為農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的上限指導(dǎo)水價(jià)改革。同時(shí)建立農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制也是非常必要的，所謂的農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制，就是將農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼與節(jié)約用水結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)業(yè)水資源高效利用機(jī)制。其具體機(jī)制是對(duì)農(nóng)業(yè)水費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，該補(bǔ)貼如同糧食補(bǔ)貼一樣直接發(fā)放到農(nóng)民手中，同時(shí)對(duì)農(nóng)業(yè)水價(jià)進(jìn)行調(diào)整，這樣有利于調(diào)動(dòng)水管單位和農(nóng)民雙方的積極性。值得注意的是，要調(diào)控水價(jià)的調(diào)整幅度和農(nóng)民補(bǔ)貼之間比例關(guān)系，應(yīng)該讓農(nóng)民補(bǔ)貼收入高于水價(jià)漲幅的支出。選擇合適的地方進(jìn)行試點(diǎn)，建立和完善這種補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制。（課題承擔(dān)單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)）
