經濟日報·中國經濟網 喬金亮
今年中央一號文件提出推進宅基地“三權分置”改革，目標之一就是盤活農村閑置用地這筆財富。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農戶占有使用的宅基地權利，由兩權細化成了三權。如今這項改革正在持續(xù)推進中，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打開新空間
3000萬畝！這是中國社科院農村所日前發(fā)布的《中國農村發(fā)展報告（2017）》透露的全國農村居民點閑置用地大致面積?！秷蟾妗分赋?，新世紀第一個10年，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地反而增加了3045萬畝。每年因農村人口轉移，新增農村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。
今年中央一號文件提出宅基地“三權分置”，目標之一就是盤活這筆閑置財富。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農戶占有使用的宅基地權利，由兩權細化成了三權。集體所有權不變，但農戶的占有使用權，分解為資格權和使用權。在依法授權的試點地區(qū)，農戶可以將使用權轉讓、抵押。今后，宅基地不僅承擔農民的住房保障功能，也將具有資產要素功能。
焦點：
閑置農房成改革癥結
近日，山東高青縣菜園村海創(chuàng)生態(tài)園旅游公司經理吳玉杰在村里一口氣租下了15戶閑置院落，用來打造精品民宿。村民吳丙強將自家的宅院租給吳玉杰后，終于放下心中的石頭，“在城里買了房，村里的房子就一直閑著。賣掉吧，怕以后沒了落腳地；不賣吧，房子閑著也可惜”。
宅基地“三權分置”的政策讓這種窘況一下子反轉?！爸灰婪〒碛辛苏厥褂脵?，房屋租出去就不用怕收不回來?！备咔嗫h國土局副局長董和平的一席話，解開了吳丙強心里的疙瘩。
我國農村宅基地數(shù)量可謂龐大。數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)建設用地面積為91612平方公里，而農村建設用地面積為191158平方公里。農村建設用地主要包括鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設用地及宅基地三部分，其中宅基地面積占大頭。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，當前進城務工農民總數(shù)達2.8億人，加上近億人變成城鎮(zhèn)居民，大量的宅基地因此處于低效率利用狀態(tài)。湖北省武漢市調查顯示，全市1902個行政村農村房屋共73萬套，其中長期空閑的農房占15.8%。
宅基地是我國特有的土地制度。國務院發(fā)展研究中心農村經濟部部長葉興慶說，其特征可概括為“集體所有、成員使用；一戶一宅、限制面積；免費申請、長期占有；房地分開、差別賦權”。這保障了農民居住權，無論窮富都有一塊宅基地用于自建住房。但伴隨發(fā)展也存在一些問題，免費申請和占有宅基地，導致一戶多宅、建新不拆舊等“公地悲劇”普遍發(fā)生；隨著農村人口外流增多，農房空置現(xiàn)象加?。晦r民住房財產權和宅基地使用權權能不充分，農民財產權利受到約束；宅基地抵押、超范圍流轉、建造“小產權房”等法外現(xiàn)象大量存在。
針對農戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度成為改革目標。自2015年起，宅基地制度改革在33個縣市區(qū)試點，除浙江、四川各有兩個縣外，其他29個省份均有一個縣進入試點。今年，試點延期一年，同時中央正式提出宅基地“三權分置”。業(yè)內認為，“三權分置”統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的矛盾，把握了“變”與“不變”的關系，既維護了農村土地占有關系的穩(wěn)定性，又順應了部分農民想流轉宅基地使用權的意愿。
創(chuàng)新：
農房財產權抵押試水
原定于2017年底完成的農村“兩權”抵押貸款試點經批準也正在延期，入夏以來，各地不斷傳來試點的最新進展。來自中國人民銀行成都分行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2016年1月到2018年6月末，成都農民住房財產權抵押貸款累計發(fā)放115筆，金額3.26億元。今年6月底，浙江省德清縣舉行首批宅基地“三權分置”簽約發(fā)證現(xiàn)場會，這是全國農村土地制度改革試點地區(qū)頒發(fā)的第一批宅基地“三權分置”證書。
浙江義烏是全國聞名的小商品之都，被確定為全國農村土地制度改革試點城市，承擔宅基地制度改革試點任務。在義烏的農村，有大量的淘寶店、批發(fā)商需要租住宅基地、民房用于日常運營。如今，農村宅基地和農房納入不動產統(tǒng)一登記，拿到不動產證后，農房就能辦抵押了。義烏市相關負責人介紹，截至2017年底，已頒發(fā)農房不動產證2萬多本。農民經商辦企業(yè)用錢，可以不用找人擔保，只要憑自己的不動產權證就可以到銀行辦理。目前，義烏全市24家金融機構均可開展此項業(yè)務。
長期以來，根據(jù)物權法、擔保法規(guī)定，宅基地使用權不得抵押。2015年，經全國人大授權在試點縣調整相關法律條款，全國59個試點縣（市、區(qū)）被納入“農民住房財產權（含宅基地使用權）抵押貸款試點”，這意味著試點地區(qū)暫時放開對宅基地使用權不得抵押的限制。中國人民銀行有關負責人介紹，農村“兩權”抵押試點開展以來，90%以上的試點縣（市、區(qū)）建立了農村產權交易中心或土地流轉中心，1180家金融機構建立住房財產權抵押貸款管理制度并落地試點業(yè)務，對不良貸款容忍度等方面也作了特殊安排。一些重點、難點問題開始破題。
了解到，試點中，一些地方引入了第三方評估機構等豐富抵押物價值評估方式，采取農村承包土地的經營權抵押物“預處置”模式，提前找好抵押物處置接受方，并通過與土地流轉經營公司、農業(yè)龍頭企業(yè)、擔保公司合作等創(chuàng)新轉讓模式。試點的兩年多時間里，各地還設立了風險補償基金，探索引入農業(yè)保險和小額貸款保證保險等降低金融機構風險。而且，通過培育發(fā)展農村產權交易市場，一批家庭農場、農民合作社通過“兩權”抵押貸款擴大了生產規(guī)模，并通過吸納農民就業(yè)和股份分紅等形式帶動農民增收。
底線：
宅基地權益屬于農民
當前，各類主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新面臨“用地難”。以鄉(xiāng)村旅游為例，如果沒有土地指標，沒有可利用的農房，就沒有空間發(fā)展。大興區(qū)是距離北京市區(qū)最近的郊區(qū)，成為當前農村土地制度改革多項試點交匯點：是農村“兩權”抵押貸款試點，也是“三塊地”改革試點，還是農地入市建租賃房的試點。在大興，當?shù)卮迕窠ㄔ旆课荩抢锶俗庀聛?，專門經營農家樂、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。適度放活宅基地使用權，讓城市人參與到對宅基地的利用中，為鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)打開了新空間。
今年7月，山東省印發(fā)了《關于開展農村宅基地“三權分置”試點促進鄉(xiāng)村振興的實施意見》，根據(jù)東中西部、遠近郊區(qū)和山地平原特點，兼顧不同發(fā)展階段和模式，每個設區(qū)市確定1個試點縣。按照房地一體的原則，合理確定宅基地和農民房屋通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、入股等方式流轉的適用范圍，設定流轉期限、途徑和用途。山東本著“對非法占用的行政強制退出、合法閑置的經濟杠桿調節(jié)、自愿退出的合理補償激勵”的原則，探索有償轉讓、有償調劑、有償收回等方式，引導農村宅基地以多種形式規(guī)范有序退出。
“保障宅基地農戶資格權，關鍵是處理好居住權與財產權的關系?！弊匀毁Y源部調控和監(jiān)測司巡視員董祚繼說，居住權是農戶作為集體經濟組織成員的基本權利，不論宅基地如何流轉，都不能改變農民家庭作為集體經濟組織成員的居住權。農戶有權自愿有償退出宅基地，但資格權的退出應以農民在城市里穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定居住為前提?？山①Y格權退出的反悔機制，允許進城務工農民基于身份，重新從集體經濟中取得使用權，但原退出所獲補償應退還集體。
中央農辦副主任韓俊告訴，宅基地的“三權分置”不同于承包地“三權分置”。對承包地“三權分置”，政策是鼓勵適度集中的，而對宅基地就不存在鼓勵集中到少數(shù)人手里的問題。適度放活宅基地使用權，不是讓城里人到農村買房置業(yè)，而是吸引資金、技術、人才等城市要素流向農村，使閑置農房成為鄉(xiāng)村振興的產業(yè)載體、農民增收的鮮活資源。改革的目的是進一步盤活宅基地，發(fā)展農村新產業(yè)新業(yè)態(tài)，拓寬農民增收渠道，出發(fā)點是讓農民更多分享產業(yè)鏈和土地增值收益。
