農(nóng)村“三塊地”改革備受關(guān)注。國土資源部牽頭的征地制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度三項農(nóng)村土地制度改革試點已經(jīng)進入攻堅決戰(zhàn)期。作為重要改革內(nèi)容之一，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點做了哪些探索？取得哪些成效？遇到什么問題？近日進行了調(diào)研。
沉睡的“農(nóng)地”被喚醒
33個試點共278宗農(nóng)地入市，土地增效，農(nóng)民增收
走在浙江德清莫干山的鄉(xiāng)間小道上，放眼望去，茂林修竹，流水潺潺。好生態(tài)帶來好發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游在這里搞得紅紅火火。
從事酒店行業(yè)的趙建龍瞄準(zhǔn)商機，謀劃在莫干山鎮(zhèn)建設(shè)高端民宿，然而在土地上卡了殼?！耙恢闭也坏胶线m的地塊。有家村辦企業(yè)倒閉多年，土地一直閑置。但這塊地屬于集體建設(shè)用地，按規(guī)定，不能從事非農(nóng)建設(shè)?！壁w建龍很無奈。
德清縣國土資源局副局長邱芳榮說，當(dāng)?shù)赝恋毓┣竺苋找婕怃J，現(xiàn)有土地規(guī)劃無法滿足經(jīng)濟發(fā)展需求，與此同時，大量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地處于“休眠”狀態(tài)，供需之間隔著制度的藩籬。
苦等兩年多，趙建龍迎來轉(zhuǎn)機。2014年底，新一輪農(nóng)村土地制度改革大幕開啟。中央印發(fā)了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，明確提出要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能。作為試點之一，德清縣探索集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易市場。
“改革是為了讓集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地實現(xiàn)同權(quán)同價，形成對土地市場的有益補充，催生農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能?！眹临Y源部調(diào)控和監(jiān)測司改革協(xié)調(diào)處處長王愛民說。
2015年8月，莫干山鎮(zhèn)集體以協(xié)議的方式將土地出讓給趙建龍，用途為商服用地，成交價300多萬元，這是全國集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的“第一宗”。目前德清縣入市宗地102宗，面積達758.45畝，成交額達1.64億元，農(nóng)民和集體收益1億多元。德清縣委副書記敖煜新介紹，德清通過探索，“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，實現(xiàn)了常態(tài)化運行。
各地試點探索不斷。四川成都郫都區(qū)推動入市擴容增效，通過土地整治，激活存量，發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)民增收，集體經(jīng)濟壯大；湖南瀏陽市把花炮退出和土地入市結(jié)合，促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。
國土資源部副部長張德霖說，33個試點集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市地塊共計278宗，推進力度不斷加大，大部分試點地區(qū)完成摸底調(diào)查，制定規(guī)范入市行為的相關(guān)制度，進行了入市實踐。既盤活農(nóng)村空閑和低效用地，又為農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供了新空間。
農(nóng)村土地制度改革要在統(tǒng)籌中向縱深推進。張德霖介紹，最初33個試點采取分類改革的方式。由于農(nóng)村“三塊地”聯(lián)系緊密，從2016年9月開始，三項試點改革統(tǒng)籌推進。比如德清在入市上建立了成熟的規(guī)則，同時在征地制度和宅基地制度上也做了有益嘗試。下一步要加大統(tǒng)籌推進力度，增強改革整體性和協(xié)調(diào)性，讓“三塊地”改革形成共振效應(yīng)。
讓集體和農(nóng)民成為入市主體
或成立經(jīng)濟合作社，或由村委會代理入市
“農(nóng)地”入市，誰來入？這是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面臨的關(guān)鍵問題。
王愛民說，入市主體關(guān)系著“誰來分配土地收益”，農(nóng)村土地制度改革目的是為了讓農(nóng)民分享土地增值收益，讓他們成為土地的主人，激發(fā)管理、開發(fā)土地的熱情。
作為全國鋼琴生產(chǎn)基地，德清縣洛舍鎮(zhèn)的產(chǎn)品占全國的1/8，但因為用地受限，不少企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境差?！坝械膹S房是村里以前養(yǎng)蠶用的平房。我們都不敢領(lǐng)客戶來考察，怕他們看到簡陋的條件，懷疑鋼琴質(zhì)量?！睎|衡村一家鋼琴廠老板俞旭明說。
眾多鋼琴廠亟須開拓新空間。東衡村通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。14家鋼琴企業(yè)成為受讓方，平均每畝價格高達21萬元。邱芳榮說，“農(nóng)地”入市后，土地金貴了，因此要合理設(shè)置入市主體，把參與權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)賦予集體和農(nóng)民。
東衡村村支書章順龍說，村里成立了土地股份合作社，全村3000人全部是股東。剛開始，每股只有500元，通過入市，合作社獲得出讓金9000萬元，每股增厚了60倍?！凹w受益后，除固定分紅外，其余部分用于擴大再生產(chǎn)，壯大集體經(jīng)濟。”
“為了增加透明度，村里把入市納入民主管理，對入市前中后的各項事宜全程公開。”章順龍說。
邱芳榮介紹，德清縣結(jié)合浙江省的“三權(quán)到人（戶），權(quán)跟人（戶）走”的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，對所有經(jīng)營性資產(chǎn)量化入股，全縣106個村（社區(qū)）成立股份經(jīng)濟合作組織，實行工商注冊登記，獨立核算，自負盈虧，具有獨立法人資格，33萬農(nóng)民成為股東。這些合作社具備市場主體資格，成為入市主體?！按迕裥〗M所有的土地入市，可以通過委托村股份合作社等代理入市?！?/span>
在入市主體設(shè)置上，各試點探索了多種形式。為了解決土地分散在不同所有者之間的問題，北京大興區(qū)西紅門鎮(zhèn)以鎮(zhèn)為基本單位，統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)整，各個村集體土地統(tǒng)籌入市。成立鎮(zhèn)集體聯(lián)營公司，按照公司法人結(jié)構(gòu)運行，發(fā)揮市場主體作用。保證了鎮(zhèn)域內(nèi)各村共享土地收益。
作為欠發(fā)達地區(qū)，吉林省長春市九臺區(qū)集體經(jīng)濟組織弱小，當(dāng)?shù)靥剿鞔逦瘯屑w經(jīng)濟組織職能，與土地使用者簽訂用地合同，激發(fā)村民自治能動性。
王愛民說，入市主體的設(shè)置要結(jié)合地方實際，尊重農(nóng)民主體地位，實現(xiàn)讓利于民。特別要強化土地入市的民主機制，做到信息公開，決策公正，發(fā)揮基層民主作用，保證試點工作穩(wěn)步推進。
不僅土地生金，更要金生金
平衡國家、集體和個人的利益，實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值
如何平衡國家、集體和個人的利益，既能實現(xiàn)所有者利益，又能體現(xiàn)社會公平正義，是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點的重要任務(wù)。
如何分好、用好土地收益？在作為改革試點之一的山西省澤州縣，北義城鎮(zhèn)南義城村有一塊9畝多的閑置土地，原為村辦煤站。一家能源公司因建設(shè)加油站需要，與村委達成協(xié)議，獲得40年的土地使用年限，成交價為132萬多元。澤州縣國土資源局負責(zé)人介紹，在國家層面，作為入市主體，南義城村委按照總成交價的20%，向政府交納土地增值收益調(diào)節(jié)金。但因村內(nèi)資金緊張，由能源公司墊付。
在集體和農(nóng)民層面，這個村以剩余全部地價款作價入股到該企業(yè)參與股息分配，公司以每年8%的固定利率，向村委支付股息8萬多元，村集體再進行內(nèi)部分紅。
“通過作價入股的方式，村集體能夠得到長期收益，土地權(quán)益得到充分保障。企業(yè)也從一次性繳納土地款，變?yōu)槊磕攴旨t，緩解了資金壓力，雙方實現(xiàn)共贏?！边@位負責(zé)人說。
不僅要土地生金，更要金生金。還有不少試點采取“分紅+自留發(fā)展資金”的模式。廣東省佛山市南海區(qū)在扣除調(diào)節(jié)金后，把土地款項的60%作為股份分紅，40%作為集體自留資金發(fā)展生產(chǎn)。貴州湄潭縣規(guī)定集體經(jīng)濟組織成員分配不得少于凈收益的50%。
王愛民說，集體經(jīng)濟組織應(yīng)該加強資產(chǎn)管理，利用多種途徑，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，壯大集體經(jīng)濟。防止簡單化分錢方式，影響農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。
不同集體內(nèi)部如何平衡，是試點探索中發(fā)現(xiàn)的新問題。王愛民說，有的因為土地規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)園區(qū)不在集體所轄范圍；有的集體建設(shè)用地零散，不具備入市條件。
邱芳榮說，德清縣探索不同村集體合作入市模式?！皷|衡村創(chuàng)業(yè)園B區(qū)就是采用這種方式，相鄰村莊通過復(fù)墾，其建設(shè)用地在東衡村實現(xiàn)入市，所得收益按照一定比例進行分配?！?/span>
“我們鼓勵偏遠欠發(fā)達地區(qū)的集體經(jīng)濟組織與集中入市區(qū)塊的集體經(jīng)濟組織合作，資源共享，共同入市，把土地制度改革和脫貧結(jié)合起來，帶動農(nóng)民致富?！鼻穹紭s說。
張德霖說，要把實現(xiàn)國家、集體和個人利益平衡，作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進改革的關(guān)鍵切入點，維護好各方利益，讓農(nóng)民有更多的獲得感，進一步增強改革的整體性、系統(tǒng)性。
