圓桌論壇主持人 彥文
特邀嘉賓
張紅宇 農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營(yíng)管理司司長(zhǎng)
葉興慶 國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長(zhǎng)
方志權(quán) 上海市委農(nóng)辦研究室主任、上海市農(nóng)委政策法規(guī)處處長(zhǎng)
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)鍵是要賦予農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，目前試點(diǎn)地區(qū)在賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)時(shí)已經(jīng)進(jìn)行了順利而充分的探索，但有償退出、繼承、抵押、擔(dān)保等其他幾項(xiàng)權(quán)利該如何界定、賦予成為改革目前面臨的主要困難。
近年來(lái)，隨著農(nóng)村土地制度、產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系等重點(diǎn)領(lǐng)域改革的縱深推進(jìn)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革也提上了日程。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革關(guān)鍵是要賦予農(nóng)民更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，目前試點(diǎn)地區(qū)在賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)時(shí)已經(jīng)進(jìn)行了順利而充分的探索，但有償退出、繼承、抵押、擔(dān)保等其他幾項(xiàng)權(quán)利該如何界定、賦予成為改革目前面臨的主要困難。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨哪些挑戰(zhàn)？關(guān)鍵問(wèn)題何在？本刊特約請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域的權(quán)威專家進(jìn)行了討論。
發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的功能和意義
張紅宇：首先，改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有利于盤活農(nóng)村集體資產(chǎn)，提高農(nóng)村各類要素的配置利用效率，是加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的有效途徑。按與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的關(guān)系，農(nóng)村集體資產(chǎn)包括集體所有的土地等資源性資產(chǎn)、用于經(jīng)營(yíng)的房屋建筑物等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、用于公共服務(wù)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)三類。
近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)總量不斷增加，已成為農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民共同富裕的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查，農(nóng)村集體土地總面積為66．9億畝，其中農(nóng)用地55．3億畝、建設(shè)用地3．1億畝。根據(jù)全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)資料，截至2015年底，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)（不包括資源性資產(chǎn)）總額為2．86萬(wàn)億元，村均493．6萬(wàn)元。
深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，要根據(jù)不同的資產(chǎn)類型，確定不同的改革重點(diǎn)任務(wù)。資源性資產(chǎn)不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是最主要的集體資產(chǎn)，重點(diǎn)是按照中央已有部署，抓緊抓實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，實(shí)行物權(quán)保護(hù)，并在充分尊重承包農(nóng)戶意愿的前提下，探索發(fā)展土地股份合作等多種形式。
經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)收入的重要出處，也是集體分配收益的主要來(lái)源，重點(diǎn)是在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，有序推進(jìn)股份合作制改革，將其以股份或份額形式量化到集體成員，健全資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的管理、監(jiān)督和收益分配機(jī)制。
非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是農(nóng)村公共服務(wù)體系的重要組成部分，重點(diǎn)是在政策指導(dǎo)下，探索建立有利于提高公共服務(wù)能力的運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，更好地為集體經(jīng)濟(jì)組織成員和農(nóng)村社區(qū)居民提供服務(wù)。改革好農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，將為農(nóng)村公共服務(wù)體系奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
其次，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，有利于增強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)功能，探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，是加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的重要基礎(chǔ)。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有實(shí)力的情況下，可以用經(jīng)營(yíng)性收入支持本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，2015年全國(guó)村級(jí)組織承擔(dān)的公共服務(wù)支出已達(dá)127．5億元。實(shí)踐證明，凡是集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村，集體經(jīng)濟(jì)組織都承擔(dān)了大量的公共服務(wù)支出?，F(xiàn)階段能否做大做強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，是事關(guān)農(nóng)村公共服務(wù)供給能力的“勝負(fù)手”和“牛鼻子”。近年來(lái)，東部發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行股份合作制改革，找到了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的成功路子。但對(duì)于廣大中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)來(lái)講，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)一步解放思想。
總結(jié)地方實(shí)踐探索，除了在經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)方面做文章以外，中西部地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和邊遠(yuǎn)地區(qū)，在更廣大、更普遍的資源性資產(chǎn)方面做文章，同樣可以有所作為：一是探索推進(jìn)土地股份合作。可以通過(guò)土地入股、農(nóng)戶入社，組建土地股份合作社，以解決土地細(xì)碎化和產(chǎn)出能力低下等問(wèn)題，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，豐富集體經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)形式。二是探索發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟(jì)。集體經(jīng)濟(jì)組織可以用未承包到戶的“四荒”地、果園、養(yǎng)殖水面等資源性資產(chǎn)，集體投資興建或購(gòu)置的房屋、設(shè)備等經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，以及財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)等作為出資，引導(dǎo)和吸引農(nóng)民投入土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，外部主體投入資金、技術(shù)等多種要素，共同發(fā)展農(nóng)村混合所有制經(jīng)濟(jì)。三是探索財(cái)政資金轉(zhuǎn)變?yōu)榧w或農(nóng)戶的股份?？梢越梃b貴州六盤水“資金變股金”的做法，探索將精準(zhǔn)扶貧到戶的財(cái)政補(bǔ)助資金、各級(jí)財(cái)政投入村集體的建設(shè)項(xiàng)目資金等，作為村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶的股金，投入到合作社、企業(yè)或其他經(jīng)濟(jì)組織形成股權(quán)，集體或農(nóng)民按股份比例分享收益。發(fā)展好農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，對(duì)于筑牢農(nóng)村公共服務(wù)體系的根基具有重要意義。
再次，要管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)。管好用好農(nóng)村集體資產(chǎn)，有利于調(diào)動(dòng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的服務(wù)潛能，形成農(nóng)村集體公益設(shè)施的統(tǒng)一運(yùn)行管護(hù)機(jī)制，是加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的題中之意。我國(guó)農(nóng)村擁有大量的用于教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)的集體資產(chǎn)，切實(shí)管護(hù)好這些存量要素，充分發(fā)揮它們的服務(wù)功能，需要從“管好”和“用好”兩個(gè)維度進(jìn)行探索：一是管好集體資產(chǎn)。要因地制宜探索農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)管理的有效機(jī)制，可以明確由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管護(hù)，可以委托第三方專業(yè)化服務(wù)組織（如物業(yè)管理公司）管護(hù)，也可以將學(xué)校、衛(wèi)生室等非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)交由教育、衛(wèi)生等政府部門管護(hù)。但無(wú)論管護(hù)主體、管護(hù)形式如何確定，都要更好地發(fā)揮集體資產(chǎn)的服務(wù)功能，更大程度地增進(jìn)廣大農(nóng)民群眾的福祉。二是用好集體資產(chǎn)。要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的民主監(jiān)督管理，嚴(yán)格落實(shí)集體資產(chǎn)承包、租賃、處置和開(kāi)發(fā)利用的民主程序，定期公開(kāi)集體資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)管理情況，充分保障集體成員的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既要防止集體內(nèi)部少數(shù)人侵占、支配集體資產(chǎn)，又要防止外部資本大鱷侵吞、控制集體資產(chǎn)。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和差異化戰(zhàn)略
葉興慶：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及廣大農(nóng)民切身利益，涉及一系列法律法規(guī)的修訂，必須穩(wěn)妥推進(jìn)、試點(diǎn)先行、依法改革。為調(diào)動(dòng)基層改革積極性，應(yīng)盡快制定促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)2016年中央一號(hào)文件精神，今后幾年需要抓準(zhǔn)、抓緊、抓好以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
一是確權(quán)登記頒證。要按照到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證的要求，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)，明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，探索對(duì)通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證。加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，重點(diǎn)是推進(jìn)股份合作制改革，將其折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。
二是探索還權(quán)賦能。按照黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》精神，積極探索還權(quán)賦能改革。在承包地方面，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，盡快明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的具體規(guī)定，研究制定穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)。
在宅基地方面，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制。在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地方面，要按照同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的原則，為符合規(guī)劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開(kāi)辟通道。在農(nóng)村土地征收方面，重點(diǎn)縮小征收范圍，規(guī)范征收程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制。在集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出和抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。此外，還可探索將財(cái)政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，通過(guò)股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長(zhǎng)期分享資產(chǎn)收益。
三是規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。在確權(quán)、賦能的基礎(chǔ)上，發(fā)育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。鑒于還權(quán)賦能是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，有些僅限于試點(diǎn)地區(qū)，因此流轉(zhuǎn)交易要遵從必要的約束。同時(shí)，需要注意的是，適應(yīng)農(nóng)村人口流動(dòng)需要，逐步增強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)性也是大勢(shì)所趨。落實(shí)這些改革舉措，需要盡快明確農(nóng)民退出的這些成員權(quán)利由誰(shuí)承接，如何保障指標(biāo)交易收益真正惠及集體成員。
推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革需要采取差異化戰(zhàn)略，不能“齊步走”“一刀切”，必須區(qū)別不同情況分類推進(jìn)。
首先，國(guó)家、集體、成員利益統(tǒng)籌兼顧。推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，核心是要在國(guó)家、集體與成員之間合理分割集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)。在國(guó)家與集體之間，重點(diǎn)是按照規(guī)劃和用途管制的要求，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)的權(quán)能；改革征地制度，縮小征地范圍，賦予農(nóng)村集體更大的土地發(fā)展權(quán)。在集體與成員之間，重點(diǎn)是賦予成員對(duì)承包地更完整的權(quán)能、對(duì)集體資產(chǎn)股份更大的權(quán)能、對(duì)宅基地和住房財(cái)產(chǎn)權(quán)更充分的權(quán)能。推進(jìn)這些領(lǐng)域的確權(quán)賦能，涉及國(guó)家、集體、農(nóng)民之間利益關(guān)系的深刻調(diào)整。
其次，資源性、公益性、經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)分類推進(jìn)。由于土地不能實(shí)行私人所有，各類集體土地的產(chǎn)權(quán)制度改革重在尋找更有效的集體所有制實(shí)現(xiàn)形式。對(duì)公益性資產(chǎn)，重點(diǎn)是探索有利于降低運(yùn)行成本、提高服務(wù)效能的管理模式。經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)的可變現(xiàn)、可分割、可交易性更高，可以實(shí)行靈活多樣的改制模式，對(duì)物業(yè)、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)等以租賃經(jīng)營(yíng)為主、收益穩(wěn)定而透明的集體資產(chǎn)，可實(shí)行股份合作制改革，在維持集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與明晰成員權(quán)利之間達(dá)成新的平衡；對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)等現(xiàn)金資產(chǎn)，可以直接分配給集體成員。
此外，必須因地制宜推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。一般農(nóng)區(qū)主要是對(duì)各類土地資產(chǎn)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)進(jìn)行確權(quán)登記頒證，完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度，建立集體成員認(rèn)定制度。城郊地區(qū)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革任務(wù)較重，既要對(duì)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資、折股量化到人，也要對(duì)各類土地資產(chǎn)進(jìn)行改革，而且土地產(chǎn)權(quán)制度改革的側(cè)重點(diǎn)也有別于一般農(nóng)區(qū)。在土地已全部城市化、集體成員已全部市民化、社區(qū)公共產(chǎn)品已全部由政府承擔(dān)，集體成員對(duì)集體資產(chǎn)管理意見(jiàn)較大、問(wèn)題較多的城市化地區(qū)，集體所有制的存在邏輯不復(fù)存在，改革的尺度可以更大些。
集體產(chǎn)權(quán)改革的出發(fā)點(diǎn)和試點(diǎn)的整體設(shè)計(jì)、分類推進(jìn)
方志權(quán)：首先，實(shí)現(xiàn)還權(quán)于民是推進(jìn)改革的出發(fā)點(diǎn)。
集體所有制不是共有制，而是總有制，具有合作性、區(qū)域性、排他性和多功能性等基本屬性。傳統(tǒng)公有產(chǎn)權(quán)通?。阂皇菤w屬不清；二是權(quán)責(zé)不明；三是保護(hù)不力；四是流轉(zhuǎn)不暢。因此，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期要進(jìn)一步明確推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的實(shí)質(zhì)是還權(quán)于民，核心是推進(jìn)股份合作制，目的是構(gòu)建一個(gè)具有中國(guó)特色社會(huì)主義的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)新制度，建立一個(gè)符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求、有利于管好用好集體資產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，形成一個(gè)有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員物質(zhì)利益和民主權(quán)利的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)治理新結(jié)構(gòu)。
其次，完善股權(quán)權(quán)能是深化改革的必然選擇。
現(xiàn)階段，我國(guó)深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的前沿陣地在深度城市化地區(qū)，深化改革的核心任務(wù)是完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份六項(xiàng)權(quán)能試點(diǎn)（農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)）。在推進(jìn)這項(xiàng)改革過(guò)程中，必須注重整體設(shè)計(jì)、分類推進(jìn)，六項(xiàng)權(quán)能改革試點(diǎn)可分三個(gè)層面予以推進(jìn)。
第一個(gè)層面，全面開(kāi)展集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點(diǎn)。在推進(jìn)改革進(jìn)程中，探索如何更好地全面落實(shí)農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)，規(guī)定成員原則上僅在戶籍所在村集體經(jīng)濟(jì)組織享有股權(quán)，已完成改革的，要求建立健全股權(quán)證書登記管理制度。同時(shí)要求處理好集體股權(quán)收益分配與積累的關(guān)系，設(shè)置分配水平上限，確定合理分配比例，制定分配方案，實(shí)行“以豐補(bǔ)歉”。
第二個(gè)層面，有條件開(kāi)展集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點(diǎn)。如何結(jié)合本地實(shí)際有條件地探索集體資產(chǎn)股份有償退出，明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)退出限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，只有因大病、火災(zāi)、車禍或其它不可預(yù)見(jiàn)災(zāi)難等特殊情況，經(jīng)街鎮(zhèn)集資委批準(zhǔn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織才可啟動(dòng)實(shí)施股權(quán)有償退出。退出價(jià)格按上年度末審計(jì)的賬面凈資產(chǎn)計(jì)退。
第三個(gè)層面，慎重開(kāi)展集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)。明確股權(quán)抵押價(jià)值測(cè)算應(yīng)以股權(quán)預(yù)期收益為依據(jù)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保采用授信額度方式。同時(shí)明確當(dāng)借款人不能如約歸還貸款本息時(shí)，可由第三方擔(dān)保公司，也可由區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政部門建立的股權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，承擔(dān)一定比例的不良貸款風(fēng)險(xiǎn)。
