近日，《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）正式出臺(tái)，試點(diǎn)地區(qū)也已確定，相關(guān)試點(diǎn)工作開始落地。此前，全國(guó)多地開展了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的自發(fā)探索，其已經(jīng)暴露的問題，需要在試點(diǎn)中給予重點(diǎn)關(guān)注，并努力探索解決之道。
已有“草根”探索凸顯的三大難題
（一）借款人主要為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，普通農(nóng)戶較少
實(shí)踐中，借款人主要為農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)企業(yè)、合作社及經(jīng)營(yíng)大戶等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。普通農(nóng)戶（小農(nóng)）較少。一方面，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體信用意識(shí)較強(qiáng)、等級(jí)較高，銀行更愿意與其“打交道”。另一方面，普通農(nóng)戶土地面積小、價(jià)值低，評(píng)估成本高，抵押物處置更為困難，銀行往往“不折騰為妙”。
（二）抵押物自身“不合格”，銀行只能變相規(guī)避放貸風(fēng)險(xiǎn)
一般說來，新型經(jīng)營(yíng)主體主要通過“出租”方式流轉(zhuǎn)土地，其期限較長(zhǎng)，但租金大都一年一付，即年初支付當(dāng)年的流轉(zhuǎn)租金。銀行很清楚，這樣流轉(zhuǎn)模式的借款人真正獲得的只是當(dāng)年的經(jīng)營(yíng)權(quán)，這種“抵押物”是不合格的，因?yàn)橐坏┙杩钊藷o法按時(shí)還款，此時(shí)抵押物的價(jià)值往往已經(jīng)喪失。與此類似的是，甲出租其房屋給乙，租期十年，租金一年一付，現(xiàn)在乙用其對(duì)甲房屋的承租權(quán)，向銀行抵押貸款，銀行最多承認(rèn)的只是其已經(jīng)支付租金的承租權(quán)，而不是十年的承租權(quán)。對(duì)于預(yù)期收益，銀行也大多只評(píng)估短期的。實(shí)踐中，銀行為了降低自身的風(fēng)險(xiǎn)，想了兩“招”：一是將地上附著物（如大棚、作物）和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“捆綁”抵押，評(píng)估價(jià)值以地上附著物為主，二是由政府部門或擔(dān)保公司進(jìn)行“信用擔(dān)保”。銀行坦承，這種所謂的“產(chǎn)權(quán)抵押＋地上物”或“產(chǎn)權(quán)抵押＋第三方（或政府）信用擔(dān)保”，已經(jīng)不是真正意義上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，抵押更多是“形式”。
（三）抵押物處置難，銀行等金融機(jī)構(gòu)根本無法處置
應(yīng)該說，上述銀行的做法，從源頭上有效規(guī)避了“抵押物處置”這一最大風(fēng)險(xiǎn)。因此，實(shí)踐中很少發(fā)生銀行真正處置抵押物的這一情況。然而，一旦出現(xiàn)違約，即便抵押物是合法的、合格的，銀行也根本無法處置。2014年前后，浙江省象山縣種植大戶鄭康國(guó)承包了780畝林地種植楊梅，他以這些山林的林權(quán)作為抵押反擔(dān)保，通過擔(dān)保公司的擔(dān)保從農(nóng)信社貸款178萬元。由于自然災(zāi)害，鄭康國(guó)無力償還貸款，擔(dān)保公司進(jìn)行了代償。但擔(dān)保公司無法給這片山林找到“下家”，也不可能自己來經(jīng)營(yíng)。這么多果樹，還需要管護(hù)，目前只好依然暫由鄭康國(guó)進(jìn)行管理。林權(quán)如此，擔(dān)保公司如此，更何況土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和銀行。對(duì)銀行來說，不容易變現(xiàn)的抵押物，反而是一種負(fù)擔(dān)。
試點(diǎn)中破解上述難題的建議
（一）重點(diǎn)關(guān)注總結(jié)抵押失敗案例，探索抵押物處置有效機(jī)制
在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更加注重失敗案例的發(fā)掘與跟蹤。一是在認(rèn)識(shí)上要解放試點(diǎn)地區(qū)“失敗案例是出丑”的思想包袱，既然是試點(diǎn)，就允許失敗，不能將其列入對(duì)政府的考核指標(biāo)之中，也不能讓媒體過度解讀、報(bào)道。二是對(duì)“還款率100％、不良貸款為0”之類的試點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤，探明其背后真實(shí)的原因。三是在失敗案例中，重點(diǎn)關(guān)注抵押物的處置，對(duì)處置的整個(gè)過程以及各相關(guān)方的認(rèn)識(shí)、態(tài)度、利益調(diào)和等，進(jìn)行全面的跟蹤，力爭(zhēng)探索出抵押物處置的有效機(jī)制。如果探索不出，就應(yīng)該慎重考慮土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的時(shí)機(jī)是否真的成熟。
（二）充分尊重銀行的意愿，尊重市場(chǎng)與行業(yè)規(guī)則
從目前已有的探索來看，金融機(jī)構(gòu)的積極性普遍不高，雖然試點(diǎn)地區(qū)在抵押上取得了授權(quán)，不再背著“違法”的包袱，但近期銀行業(yè)不良貸款已經(jīng)達(dá)到一定比例，銀行開展此類業(yè)務(wù)的積極性可能仍然不高。在這種情況下，不能通過下指標(biāo)、定任務(wù)的方式來硬性“推動(dòng)”試點(diǎn)，也不能通過抵押貸款額的多少來對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行評(píng)比、排名，比如，有的地方將兩權(quán)抵押貸款列入“三農(nóng)”貸款考核指標(biāo)之中?！掇k法》已經(jīng)明確“不層層下達(dá)規(guī)模指標(biāo)”，而如何通過優(yōu)惠政策調(diào)動(dòng)銀行的積極性，《辦法》也已基本明確，關(guān)鍵是試點(diǎn)中如何具體落實(shí)。應(yīng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)直接抵押給銀行且沒有第三方信用擔(dān)保的試點(diǎn)以及主要給普通農(nóng)戶發(fā)放抵押貸款的試點(diǎn)，給予專門關(guān)注。此外，應(yīng)持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村信用體系建設(shè)，積極開展農(nóng)村小額信用貸款，重點(diǎn)研究其與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款之間的關(guān)系。
（三）各相關(guān)部門各司其職，重點(diǎn)評(píng)估試點(diǎn)的相應(yīng)效果
各相關(guān)部門在組織、開展好相關(guān)試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，建議重點(diǎn)評(píng)估：一是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押對(duì)農(nóng)地制度和整個(gè)社會(huì)的影響；二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押在農(nóng)村金融產(chǎn)品及支持農(nóng)業(yè)發(fā)展中的地位和作用；三是哪些銀行是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的“主力軍”及其各種模式或產(chǎn)品。
此外，成立第三方評(píng)估小組，對(duì)試點(diǎn)進(jìn)行獨(dú)立評(píng)估?？紤]到各相關(guān)部門的關(guān)注和視角不同，建議成立3－5個(gè)第三方評(píng)估課題組，每個(gè)課題組由相對(duì)獨(dú)立的國(guó)家級(jí)智庫(kù)或高校組建，全程、全面、獨(dú)立地對(duì)抵押試點(diǎn)進(jìn)行跟蹤評(píng)估，并將評(píng)估報(bào)告直接上報(bào)國(guó)務(wù)院，以利于國(guó)務(wù)院作出進(jìn)一步的決策和部署。
