“糧食安全問題已經(jīng)不是簡(jiǎn)單的供給量的安全問題，而是中國(guó)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全問題和中國(guó)農(nóng)民的就業(yè)與生計(jì)安全問題。所以，一方面要提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面也要充分地利用世貿(mào)組織規(guī)則中允許對(duì)本國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)施的保護(hù)條款，構(gòu)建一個(gè)既符合國(guó)際規(guī)則、又適合中國(guó)特色的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度?！痹谇迦A大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院日前舉辦的博士生論壇上，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長(zhǎng)兼辦公室主任、清華大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院院長(zhǎng)陳錫文深入分析了我國(guó)糧食安全面臨的問題。
缺乏價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力是軟肋
2012年底以來，我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨的問題是：產(chǎn)量連續(xù)增長(zhǎng)，但價(jià)格卻持續(xù)高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。
“造成這一現(xiàn)象的原因頗為復(fù)雜?！标愬a文分析說，首先，近年來，我國(guó)的土地租金、人工工資、投入品和農(nóng)業(yè)服務(wù)等糧食生產(chǎn)成本持續(xù)上升，主產(chǎn)區(qū)糧食的最低收購(gòu)價(jià)格和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格也在持續(xù)提升。其次，人民幣匯率堅(jiān)挺。與2005年相比，人民幣兌換美元已升約25%，意味著以美元結(jié)算的國(guó)際市場(chǎng)糧食降價(jià)進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)。第三，國(guó)際金融危機(jī)的影響持續(xù)發(fā)酵，通貨緊縮導(dǎo)致全球大宗商品價(jià)格暴跌。到2015年底，國(guó)際市場(chǎng)以美元計(jì)價(jià)的大米、小麥、玉米、大豆的價(jià)格分別下跌32.3%、32.2%、44.8%和34.9%。第四，全球海運(yùn)價(jià)格暴跌，散裝糧食從美國(guó)墨西哥灣到我國(guó)廣東黃埔港的運(yùn)價(jià)，如今只相當(dāng)于2008年時(shí)的三分之一左右。國(guó)際糧價(jià)跌、海運(yùn)價(jià)格跌、美元兌人民幣匯率跌，“三跌合一”，最終就體現(xiàn)為進(jìn)入我國(guó)糧食市場(chǎng)的國(guó)際糧食價(jià)格大幅下跌。
“但這并不能說明我國(guó)的糧食生產(chǎn)步入困境。世界各國(guó)的資源稟賦差異極大，由此也導(dǎo)致了各國(guó)糧食生產(chǎn)成本各不相同?！标愬a文說，我國(guó)按照世貿(mào)組織的規(guī)則，達(dá)成了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)開放的管理制度，這主要是關(guān)稅配額制度。在這一制度中，我國(guó)政府承諾，對(duì)進(jìn)口的主要糧食品種(小麥、玉米、大米)實(shí)行關(guān)稅配額管理，即對(duì)配額數(shù)量?jī)?nèi)進(jìn)口的糧食實(shí)行1%的關(guān)稅，而對(duì)超過配額進(jìn)口的糧食實(shí)行65%的關(guān)稅。我國(guó)承諾每年進(jìn)口糧食配額的上限為小麥963.6萬噸、玉米720萬噸、大米532萬噸。迄今為止，上述三大谷物的進(jìn)口數(shù)量都未達(dá)到我國(guó)承諾的配額數(shù)量。由于有關(guān)稅配額制度，能夠進(jìn)口到我國(guó)的三大谷物數(shù)量上是可控的，不超過我國(guó)目前谷物總產(chǎn)量的4%。
從2009到2011年，我國(guó)在小麥、玉米、稻谷這三大谷物上就已漸次成為凈進(jìn)口國(guó)了。如國(guó)內(nèi)糧價(jià)繼續(xù)按前幾年的態(tài)勢(shì)持續(xù)上漲，預(yù)計(jì)5年至7年，我國(guó)糧價(jià)將全面高于按65%關(guān)稅征收后的進(jìn)口糧食完稅成本價(jià)，那就意味著關(guān)稅配額制度的防線將全面失守。另外，近年來，一些不受關(guān)稅配額管理的品種進(jìn)口量激增，如大豆、大麥、高粱和玉米、酒糟、木薯等。這些在飼料行業(yè)作為玉米替代品的品種，構(gòu)成了對(duì)我國(guó)玉米市場(chǎng)的嚴(yán)重沖擊。2015年，進(jìn)入我國(guó)市場(chǎng)的這些替代品高達(dá)3927萬噸，再加上配額內(nèi)進(jìn)口的玉米約473萬噸，合計(jì)接近我國(guó)當(dāng)年玉米產(chǎn)量的20%。
“這就迫使相應(yīng)數(shù)量的國(guó)產(chǎn)玉米失去了市場(chǎng)，不得不進(jìn)入倉(cāng)庫(kù)。這是引發(fā)糧食產(chǎn)量、庫(kù)存量、進(jìn)口量‘三量齊增’的一大原因。”陳錫文說。
推動(dòng)糧價(jià)形成機(jī)制改革
糧價(jià)是農(nóng)民最為關(guān)注的話題。2004年，為調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧積極性，國(guó)家明確提出全面開放糧食收購(gòu)和銷售市場(chǎng)。此后，為避免出現(xiàn)“谷賤傷農(nóng)”局面，國(guó)務(wù)院又制定了在主產(chǎn)區(qū)實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)的政策。2008年到2014年間，國(guó)家每年都適當(dāng)調(diào)高最低收購(gòu)價(jià)水平，這7年中，小麥的最低收購(gòu)價(jià)提高了63.9%，稻谷的最低收購(gòu)價(jià)提高了90%以上。國(guó)家于2007年和2008年又先后對(duì)東北三省和內(nèi)蒙古的玉米和大豆實(shí)行了臨時(shí)收儲(chǔ)政策，到2014年，國(guó)家公布的玉米和大豆臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格比最初實(shí)行時(shí)分別提高了60%和29.7%。
“這兩項(xiàng)政策的初衷都是為了對(duì)市場(chǎng)價(jià)格形成頂托作用，但在實(shí)行過程中也產(chǎn)生了一些副作用，那就是對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的干擾?！标愬a文認(rèn)為。一個(gè)突出表現(xiàn)是，最低價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)逐步演變成了市場(chǎng)最高價(jià)。在東北和內(nèi)蒙古，由中儲(chǔ)糧系統(tǒng)收購(gòu)的玉米，隨著玉米臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)格的提高其比重也在不斷上升。在主產(chǎn)區(qū)，糧食購(gòu)銷市場(chǎng)成為“政策市”，多主體經(jīng)營(yíng)、多渠道流通的糧食收儲(chǔ)市場(chǎng)實(shí)際上已不復(fù)存在。另一個(gè)表現(xiàn)是，糧食加工企業(yè)陷入經(jīng)營(yíng)困境，如果按市場(chǎng)均衡價(jià)格不可能收到糧食，而購(gòu)買按中儲(chǔ)糧拍賣價(jià)出庫(kù)的糧食，利潤(rùn)太低，出現(xiàn)了“麥強(qiáng)面弱”“稻強(qiáng)米弱”等現(xiàn)象。為此，今年中央一號(hào)文件提出：“按照市場(chǎng)定價(jià)、價(jià)補(bǔ)分離的原則，積極穩(wěn)妥推進(jìn)玉米收儲(chǔ)制度改革?！?/span>
陳錫文表示，要加快改革玉米價(jià)格形成機(jī)制，讓玉米價(jià)格由市場(chǎng)供求來決定，并以此引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動(dòng)糧食的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。同時(shí)，要激活玉米購(gòu)銷多元化的市場(chǎng)主體，采取既有利于調(diào)動(dòng)加工企業(yè)積極性，又有利于玉米去庫(kù)存的相關(guān)政策措施，擴(kuò)大加工企業(yè)對(duì)國(guó)內(nèi)玉米的需求。此外，還要保障玉米生產(chǎn)者的合理收益，要研究出臺(tái)符合國(guó)情和世貿(mào)組織有關(guān)規(guī)則的玉米生產(chǎn)者補(bǔ)貼制度，使農(nóng)民在劇烈的市場(chǎng)波動(dòng)中能夠平穩(wěn)渡過難關(guān)。
