本研究以十八屆三中全會和中央農村工作會議精神為指導，深入研究了可持續(xù)發(fā)展背景下制約國內主要農產(chǎn)品生產(chǎn)和供給能力增長的因素，全面梳理了不同假設條件下國內主要農產(chǎn)品未來需求、產(chǎn)能、產(chǎn)需缺口的預測，對世界主要農產(chǎn)品市場供需現(xiàn)狀、特點和潛力進行了綜合研判，對我國重要農產(chǎn)品進口貿易現(xiàn)狀、作用、影響以及面臨的挑戰(zhàn)進行了客觀全面的分析，提出了開放條件下實現(xiàn)國內生產(chǎn)、進口、需求動態(tài)平衡和良性互動的基本思路與政策建議。
一、可持續(xù)發(fā)展背景下我國主要農產(chǎn)品供需趨勢
（一）可持續(xù)發(fā)展背景下，農業(yè)生產(chǎn)和國內農產(chǎn)品供給增長受到的資源環(huán)境制約將進一步增強
中國是人口大國，人均農業(yè)資源短缺，農業(yè)發(fā)展日益受到環(huán)境和資源的制約。首先是農業(yè)資源有限性的制約。未來用于農業(yè)的土地和水資源不僅不可能進一步增加，而且面臨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的競爭不斷增強。其次是既有農業(yè)資源利用強度的制約?，F(xiàn)有的農業(yè)發(fā)展模式已對資源環(huán)境造成了巨大壓力，制約了農業(yè)資源利用強度的進一步提高。三是工業(yè)等非農部門污染造成的制約。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化造成的對農業(yè)資源特別是土地和水的污染直接影響到農產(chǎn)品產(chǎn)量和質量。由于許多工業(yè)污染毒性大、難以降解，其對農業(yè)生產(chǎn)的制約更具剛性和持續(xù)的特征。四是可持續(xù)發(fā)展需要對當前發(fā)展帶來的制約。農業(yè)可持續(xù)發(fā)展模式下，發(fā)展方式的轉變、農業(yè)資源的休養(yǎng)修復以及對農業(yè)環(huán)境投入的增加，將進一步增加生產(chǎn)成本、制約國內農產(chǎn)品供給能力的增長。
（二）由人口增長、城鎮(zhèn)化、膳食結構升級等因素決定，未來10年我國主要農產(chǎn)品需求仍將呈剛性增長
從國際比較看，我國農產(chǎn)品消費需求增長有潛力。改革開放以來我國農產(chǎn)品消費需求持續(xù)快速增長，人均主要農產(chǎn)品消費水平大幅提高，許多產(chǎn)品消費水平已達到或超過世界平均水平，但與發(fā)達國家相比仍存在較大差距。目前我國人均食用油消費量已達到世界平均水平，但仍不到歐美消費水平的一半。人均食糖消費低于世界平均水平，也較大幅度低于日韓，更遠遠低于歐美。人均肉類消費已經(jīng)超過世界平均，也超了日本，但遠低于歐美；肉類產(chǎn)品與水產(chǎn)品人均消費量合計仍低于日本。乳制品消費方面，我國人均消費水平僅為世界平均的1/3，更遠不及歐美等傳統(tǒng)乳制品消費大國。
從現(xiàn)實發(fā)展看，人口增長、膳食結構升級、精深加工業(yè)發(fā)展，將有力推動農產(chǎn)品消費需求的增長。我國每年新增人口650萬人，這將增加糧食消費300萬噸、肉類40萬噸。目前，城鎮(zhèn)和農村居民食品消費結構仍存在較大差異。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進，城鄉(xiāng)居民收入增長、農村勞動力轉移以及轉移人口市民化將有力地推動我國食物消費結構升級，拉動油脂、肉、蛋、奶等食品消費的繼續(xù)增長。同時，農產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及非食用加工產(chǎn)品需求的增長將進一步拓展農產(chǎn)品用途，增加對農產(chǎn)品新的需求。因此，未來10年我國主要農產(chǎn)品需求仍將呈現(xiàn)剛性增長。
（三）在資源環(huán)境剛性制約和消費需求剛性增長的共同作用下，未來我國農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將呈不斷擴大趨勢
由于資源環(huán)境約束日益增強，通過國內生產(chǎn)增加農產(chǎn)品有效供給的潛力有限，而消費需求在人口增加、城鎮(zhèn)化、膳食結構升級等因素推動下將呈現(xiàn)剛性增長。產(chǎn)需雙方諸因素和特征決定了未來我國農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將呈不斷擴大的趨勢。鑒于生產(chǎn)能力向實際生產(chǎn)量的轉化受多種因素影響、農業(yè)資源的使用在不同產(chǎn)品之間具有較強的替代性、產(chǎn)品的消費需求相互間也具有替代性，要準確預測未來農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口特別是具體產(chǎn)品的產(chǎn)需缺口是十分困難的。機構不同、假設條件不同，選擇的需求彈性不同，預測的結果就不同，特別是對具體產(chǎn)品的預測存在很大差異。
綜合分析國際機構和國內有關部門的研究預測，未來我國主要農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口折合的耕地播種面積呈增加趨勢，不同預測的總體結果大致相同?；诋斍吧a(chǎn)和需求增長趨勢，到2020年我國主要農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口相當于10億畝左右耕地播種面積的產(chǎn)出；如果考慮到環(huán)境可持續(xù)發(fā)展以及農業(yè)環(huán)境突出問題治理項目實施的需要，到2020年我國主要農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將增加到相當于11億畝耕地播種面積的產(chǎn)出。屆時，按耕地播種面積當量計算，我國主要農產(chǎn)品進口量占國內產(chǎn)量的比例將由目前的36%增加到45%[1]，主要農產(chǎn)品自給率將由目前的74%下降到69%。就糧食生產(chǎn)和產(chǎn)能而言，即使考慮可持續(xù)發(fā)展的需要，只要政策適當，我國完全可以實現(xiàn)谷物基本自給、口糧絕對安全。
1.國際機構的預測結果。經(jīng)合組織與聯(lián)合國糧農組織（OECD/FAO）、美國食品和農業(yè)政策研究會（FAPRI）對2020年我國主要農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口進行了預測。兩家機構預測的趨勢大體相同：到2020年口糧能基本自給，粗糧缺口將有所增加。油籽、植物油缺口將進一步擴大，但進口年均增速較目前有所放緩。不同點在于：OECD/FAO預測的谷物缺口較大，而FAPRI預測將進口更多的肉類。二者預測的主要農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口折合需要的耕地播種面積大體相當，在10億畝左右。
2013年OECD/FAO預測，到2020年我國小麥、粗糧（主要是玉米）、大米缺口分別為233萬噸、1114萬噸和130萬噸；油籽（包括大豆）、餅粕和植物油缺口分別為7774萬噸、468萬噸和1079萬噸；食糖、棉花缺口分別為286萬噸和196萬噸。肉類和乳制品缺口相對較少，其中豬肉32.3萬噸、牛肉7.8萬噸、羊肉4.6萬噸、奶粉66.4萬噸。這些產(chǎn)品產(chǎn)需缺口相當于10.2億畝耕地播種面積的產(chǎn)出。
2012年FAPRI預測，到2020年我國小麥、玉米缺口分別為178萬噸、326萬噸；大豆和豆油缺口分別為7659萬噸和150萬噸；油菜籽、菜籽粕和菜籽油缺口分別為127萬噸、150萬噸和106萬噸；棕櫚油缺口為894萬噸；食糖缺口為206萬噸；牛肉、豬肉、禽肉缺口分別為4.9萬噸、83.2萬噸和20.9萬噸。FAPRI的預測中沒有大米、棉花和奶粉的預測數(shù)據(jù)，如果假設這些產(chǎn)品2020年缺口基本保持目前的凈進口水平，其預測的我國主要農產(chǎn)品缺口也相當于10億畝左右耕地播種面積的產(chǎn)出。
2.國內有關部門及研究機構的預測結果。農業(yè)部發(fā)展計劃司“根據(jù)食物營養(yǎng)標準及人口總量”、“根據(jù)近5年糧食食用消費增長和未來飼料用糧需求趨勢”以及“根據(jù)分品種需求增長趨勢”3種不同測算方法對2020年我國糧食需求進行了預測。預計2020年我國糧食需求總量在7.2億噸左右，比2011年的5.7億噸增加1.5億噸，年均增加近1650萬噸。其中，水稻、小麥和玉米三大谷物消費總量約5.95億噸，大豆9000萬噸，雜糧3500萬噸。三大谷物中水稻需求為2.065億噸、小麥1.28億噸、玉米2.605億噸。同時，基于對中國科學院、中國農業(yè)大學、中國糧油食品（集團）有限公司等預測結果的綜合分析，預計2020年棉花、油料（不含大豆）、食糖消費均呈增加態(tài)勢，消費總量將分別達到1000萬噸、3860萬噸、1700萬噸。
假設未來幾年我國農業(yè)支持進一步增加并能維持目前的邊際激勵效應不遞減，糧食外的其它作物面積基本維持不變，主要糧食作物單產(chǎn)仍能延續(xù)下總產(chǎn)將仍然維持2004年以來的增長趨勢，預計到2020年國內糧食產(chǎn)量可達到6.5億噸左右，這是當前技術進步水平下國內糧食的極限產(chǎn)能。在這樣的情景下，三大谷物將繼續(xù)保持基本自給、水稻小麥略有盈余。預計三大谷物產(chǎn)量5.96億噸，與需求量5.95億噸持平。其中水稻產(chǎn)量2.155億噸；小麥1.38億噸，略高于預計需求量；玉米2.425億噸，產(chǎn)需缺口1800萬噸。預計大豆產(chǎn)量1400萬噸，缺口7600萬噸。
如果棉油糖保持當前播種面積和單產(chǎn)增長趨勢，預計棉油糖需求缺口穩(wěn)中有升。棉花、油籽、食糖預計產(chǎn)量分別為650萬噸、3560萬噸、1300萬噸，產(chǎn)需缺口分別為350萬噸、300萬噸、400萬噸。豬牛羊肉可保持基本自給。預計豬肉產(chǎn)量5646萬噸，需求量5660萬噸，接近全部自給；牛肉、羊肉產(chǎn)量分別為786萬噸和518萬噸，需求量分別為796萬噸和502萬噸，均能保持基本自給；奶粉產(chǎn)量222萬噸，產(chǎn)需缺口70萬噸。如果考慮植物油存在的缺口約1130萬噸，國內機構預測的主要農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口也相當于近10億畝耕地播種面積的產(chǎn)出（表1、表2）。
表1有關機構對2020年我國主要農產(chǎn)品供需及缺口的預測
表2主要農產(chǎn)品供需缺口耕地播種面積當量折算
注：1.單產(chǎn)為2010-2012年國內平均單產(chǎn)，畜產(chǎn)品為玉米單產(chǎn)。
2.缺口預測中沒有數(shù)據(jù)的用2011-2013年實際凈進口平均值替代（用標記）。
3.植物油視同豆油，按照20%出油率折合大豆后折算耕地播種面積，再乘以60%。
4.棕櫚油視同豆油，按照20%出油率折合大豆后折算耕地播種面積，再乘以60%。
5.餅粕（含玉米酒糟DDGs）視同豆粕，按照80%出粕率折合大豆后折算耕地播種面積，再乘以40%。
6.食糖按照1：8的比例折算成甘蔗后計算耕地播種面積。
7.牛肉、羊肉、豬肉、禽肉分別按照1:8、1：5、1：6、1：2的比例折算玉米后計算耕地播種面積；奶粉按1：8的比例折合成牛奶后再按1：1的比例折合成玉米，再折算耕地播種面積。
3.農業(yè)可持續(xù)發(fā)展背景下主要農產(chǎn)品產(chǎn)需預測。實現(xiàn)農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，必須更多地采用資源節(jié)約型、環(huán)境友好型技術，減少農業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境資源生態(tài)的不利影響，同時必須對目前生態(tài)環(huán)境污染等問題突出的土地等農業(yè)資源實行休養(yǎng)修復。前者只要增加必要的投入，可以在不影響產(chǎn)能的情況下實現(xiàn)，后者將調減目前用于農業(yè)的資源，將對產(chǎn)能產(chǎn)生影響。
針對農業(yè)環(huán)境突出問題，需要開展的治理項目主要包括：耕地重金屬污染治理、地表水過度開發(fā)與地下水超采區(qū)治理、新一輪退耕還林、濕地恢復與保護、農牧交錯帶已墾草原治理、東北黑土地保護以及農業(yè)面源污染綜合治理等項目。假定實施適度的農業(yè)資源環(huán)境休養(yǎng)修復計劃，需調減耕地1.3億畝，主要對水稻、小麥和玉米生產(chǎn)造成影響。水稻產(chǎn)量主要受耕地重金屬污染治理項目和濕地恢復與保護項目影響，減產(chǎn)598萬噸。小麥產(chǎn)量主要受地下水超采區(qū)治理項目影響，減產(chǎn)約148萬噸。玉米產(chǎn)量主要受地表水過度開發(fā)治理、新一輪退耕還林、農牧交錯帶已墾草原治理、東北黑土地保護這4類項目影響，減產(chǎn)3406萬噸。
產(chǎn)量調減后，水稻、小麥仍能保持自給，玉米缺口將擴大到5200萬噸。水稻、小麥、玉米調減產(chǎn)量相當于1.08億畝播種面積的產(chǎn)出。因此，在實施資源環(huán)境突出問題治理項目的背景下，按播種面積當量計算，2020年我國主要農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將增加到相當于11億畝耕地播種面積的產(chǎn)出。
二、國際農產(chǎn)品市場和供需現(xiàn)狀、趨勢與特點
準確把握國際農產(chǎn)品市場和供需現(xiàn)狀、趨勢及特點，對于更好地統(tǒng)籌利用兩個市場兩種資源，更加充分、有效、安全地利用好國際市場和資源，確保國內農業(yè)可持續(xù)發(fā)展至關重要?？v觀50年來世界農產(chǎn)品供需和市場變化的歷史，總的來看國際農產(chǎn)品供需和市場具有以下6個顯著的特征和趨勢。
（一）國際農產(chǎn)品供需總體基本平衡，但區(qū)域性短缺和糧食不安全問題突出，糧食危機的風險始終存在
1961-2012年，全球谷物、油料和肉類等主要農產(chǎn)品產(chǎn)量保持上升趨勢，高于同期人口增長速度，人均占有量穩(wěn)步提高。但地區(qū)間不平衡、差異明顯。發(fā)達國家糧食生產(chǎn)過剩，發(fā)展中國家供應不足，全球仍有8.42億[2]饑餓和營養(yǎng)不良人口。年度間糧食供需平衡也不穩(wěn)定，期間還發(fā)生了20世紀70年代初和90年代初2次世界性糧食危機，糧食危機的威脅始終沒有根除。現(xiàn)實表明：既存的世界糧食和農產(chǎn)品分配與貿易體系，不能解決地區(qū)不平衡問題，不能解決世界糧食安全和主要農產(chǎn)品供給保障問題。
（二）相對有購買力的有效需求而言國際農產(chǎn)品市場供給充裕，曾在相當時期內呈現(xiàn)供過于求的狀況
盡管世界上存在大量貧困和營養(yǎng)不良人口，但由于缺乏必要的購買能力，其對農產(chǎn)品的需求不能轉化為有效的市場需求，國際農產(chǎn)品市場在相當時期內總體呈現(xiàn)供過于求的狀況，剩余農產(chǎn)品處理和國際農產(chǎn)品市場價格過低一直是國際社會面臨的一大難題。根據(jù)聯(lián)合國貿發(fā)組織和聯(lián)合國糧農組織統(tǒng)計數(shù)據(jù)，長期以來全球主要農產(chǎn)品實際價格水平呈下降趨勢，直到近幾年才因生物質能源發(fā)展開始波動走高。近10年，全球谷物庫存水平始終保持在糧食安全警戒線以上。
（三）國際市場上主要農產(chǎn)品貿易量在生產(chǎn)總量中占比有限，農產(chǎn)品基本供給能力主要依靠國內生產(chǎn)來保障
全球谷物貿易占產(chǎn)量的比重比較低，2001-2012年基本上保持在12%-13.5%左右的水平。相對而言，大豆、棉花和食糖等非糧食作物的貿易自由化程度較高，2013/14年度全球大豆、棉花和食糖的貿易量占產(chǎn)量的比重分別為38%、33%和34%。這說明，從世界范圍看，重要農產(chǎn)品特別是糧食的供給主要依靠各國國內生產(chǎn)，貿易僅對全球糧食供給總量的不足15%起作用。
（四）與農業(yè)資源在全球分布不平衡相適應，國際農產(chǎn)品市場供給集中度很高，大宗農產(chǎn)品貿易主要被少數(shù)跨國公司掌控，具有準壟斷性
2011年全球80.9%的大米出口來自泰國、越南、印度、巴基斯坦和美國，58.7%的小麥出口來自美國、法國、澳大利亞和加拿大，65%的玉米和85.8%的大豆出口來自美國、巴西、阿根廷。棉花、食糖、羊毛的出口市場集中度也比較高，70%-80%的出口集中在前五大出口國。這使得主要出口國對國際市場擁有很強的掌控能力。全球大宗農產(chǎn)品貿易還具有準壟斷特性，80%的糧食貿易和其他大宗農產(chǎn)品貿易被ADM、邦吉、嘉吉、路易達孚四大跨國糧商所壟斷。
（五）受氣候變化、生物質能源和農產(chǎn)品資本化影響，國際農產(chǎn)品價格波動走高，呈現(xiàn)不確定性、風險性加劇態(tài)勢
災害流行病學研究中心數(shù)據(jù)顯示，2001-2010年各國報告的自然災害數(shù)量比前10年增加了26%，其中極端天氣增加228%、洪澇災害增加71%，這大大增加了農業(yè)生產(chǎn)的不確定性。生物質能源發(fā)展大幅增加了對農產(chǎn)品的非傳統(tǒng)需求，增強了農產(chǎn)品市場與能源市場的互動。而資本的大量進出農產(chǎn)品市場，進一步加劇了國際農產(chǎn)品價格波動。2008年下半年至2012年6月國際糧價已出現(xiàn)3次大起大落。波動幅度之大、周期之短，歷史罕見。
（六）用于生物質能源的農產(chǎn)品消費有較大彈性，世界范圍內后備耕地和水資源仍有相當數(shù)量，國際農產(chǎn)品市場供給仍有增長潛力
目前，全球大約12%的玉米、12%的植物油和17%的甘蔗被用于生產(chǎn)液態(tài)生物燃料，生產(chǎn)的生物能源僅占全球交通燃油的2.7%[3]。生物能源對保障能源安全作用有限，主要國家發(fā)展一代生物能源的目的更主要在于消耗過剩產(chǎn)能、拉高農產(chǎn)品價格，這部分農產(chǎn)品消費具有很大的彈性，在適當?shù)氖袌鰲l件下可調整出來用于傳統(tǒng)消費。目前，許多國家還在實施限產(chǎn)和休耕政策，若農產(chǎn)品價格上升，這些國家的生產(chǎn)潛力可得以釋放。就世界農業(yè)發(fā)展可用的后備耕地和水資源而言，全球有40億公頃的可開墾耕地，是全球現(xiàn)有16億公頃耕地面積的2.5倍[4]。即使考慮環(huán)境保護、社會經(jīng)濟等制約因素，全球仍有相當數(shù)量的宜開墾土地，僅巴西和阿根廷就有3億多公頃的耕地潛力。
總的來說，國際市場供給增長有很大潛力，對中國的需求增長能夠做出有效反應，當然這需要有個過程。2001年到2012年，世界大豆貿易量由5354萬噸增長到9970萬噸[5]，增長了4600萬噸，其中中國大豆進口量增長了約4400萬噸，同期中國之外的其他國家進口量僅增長200萬噸。世界大豆貿易量的增長主要是對中國進口需求增長做出的反應。但是國際市場也存在很大風險。有短期、局部短缺和發(fā)生糧食危機的風險，有價格波動加劇的風險，有跨國公司壟斷的風險，還有主要出口國掌控能力增強帶來的風險。國際農產(chǎn)品市場和供需特點決定了我們既要充分利用，又要防止過度依賴，還要防范風險。
三、我國大宗農產(chǎn)品進口現(xiàn)狀、問題及面臨的挑戰(zhàn)
我國農產(chǎn)品市場開放度高，近10多年來農產(chǎn)品貿易持續(xù)快速增長，農產(chǎn)品進口在有效增加國內供給、減緩資源環(huán)境壓力的同時，對農業(yè)產(chǎn)業(yè)造成了顯著的抑制和打壓，價差驅動型進口特征顯著、進口價格天花板效應增強、缺乏調控政策空間和手段的問題日益突出。
（一）大宗農產(chǎn)品進口增長現(xiàn)狀
1.農產(chǎn)品進口增長持續(xù)迅猛，進口規(guī)模不斷擴大。2001-2012年，我國農產(chǎn)品貿易額由279億美元增加到1756億美元，年均增長18%，其中進口額由118億美元增長到1124億美元，年均增長23％。2013年農產(chǎn)品進口額1189億美元，雖然在上兩年高速增長的基礎上增速有所回落，但仍保持了近6%的增長速度，進口動力依然強勁，貿易逆差511億美元。
2.凈進口產(chǎn)品梯次增加，大宗農產(chǎn)品呈現(xiàn)全面凈進口。入世后，大豆、食用植物油和棉花進口首當其沖，持續(xù)快速增長。2001-2013年，大豆、食用植物油和棉花進口量由1394萬噸、167.8萬噸和19.7萬噸增長到6340.5萬噸、922.2萬噸和450.2萬噸。近年來食糖、乳制品凈進口大幅增加，主要糧食作物全部轉為凈進口。三大谷物已連續(xù)3年均呈凈進口，谷物凈進口量已連續(xù)兩年超過1300萬噸。當前，我國正在進入大宗農產(chǎn)品全面凈進口階段。
3.價差驅動型進口特征顯著，棉糖以配額外稅率進口增勢強勁。2013年我國食糖、棉花、大米（主要是秈米）進口分別達455萬噸、450萬噸和227萬噸，其中有相當一部分不是因為國內短缺，而是受國內外差價的驅動。價差驅動下的大量進口，一方面導致了國內庫存積壓，另一方面對國內價格形成了顯著打壓，進口價格“天花板”效應顯著增強。棉花、食糖以配額外關稅稅率的進口增勢趨強。2013年食糖以配額外50%稅率的進口量達260萬噸，棉花以配額外40%稅率的進口量為50.6萬噸。
（二）大宗農產(chǎn)品進口的作用及影響
農產(chǎn)品進口直接增加了國內有效供給，滿足了快速增長的消費需求，緩解了農業(yè)對環(huán)境和資源的壓力，為農業(yè)結構戰(zhàn)略性調整、保障糧食安全提供了空間和余地。但是，由于我國農業(yè)基礎競爭力薄弱，加之缺乏有效的保護和調控政策空間，農產(chǎn)品大量進口對國內產(chǎn)業(yè)造成了較大影響，而且呈不斷加深和擴大的態(tài)勢。
1.最大的影響在于對國內趨勢價格的打壓和抑制，導致產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏必要的動力。由生產(chǎn)規(guī)模決定，我國的生產(chǎn)成本與世界主要出口國差異很大。大量進口使國內價格既不能隨著需求的拉動而相應提高，也不能隨著生產(chǎn)成本的上升而有合理的上升。大豆、植物油、羊毛、大麥、棉花的開放度相對較高，受影響最甚。
2.大量進口也給農產(chǎn)品長期供給安全帶來了潛在風險。進口與外資進入相結合，使我國大豆、植物油等產(chǎn)品的自給水平大幅下降，削弱了產(chǎn)業(yè)控制力和定價話語權，使我們一方面不得不為這些國外企業(yè)的壟斷利潤付出昂貴代價，另一方面又很難對產(chǎn)業(yè)進行有效調控。
在大宗農產(chǎn)品全面凈進口、進口量不斷增加的情況下，農業(yè)調整結構的余地有限，進口對國內產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響將更加廣泛、更加深刻和更加直接。
（三）農產(chǎn)品貿易面臨的挑戰(zhàn)
確保農產(chǎn)品貿易與國內農業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調發(fā)展面臨越來越大的挑戰(zhàn)。
1.我國農業(yè)基礎競爭力不足，農業(yè)保護支持政策手段缺乏。由資源稟賦和農業(yè)特性決定，各國間農業(yè)競爭力存在著比工業(yè)更加難以克服的差距，加強對農業(yè)的支持和合理保護是各國普遍做法。我國農業(yè)特別是大宗農產(chǎn)品基礎競爭力先天不足，與世界主要出口國存在難以克服的巨大差距。但由于入世承諾，我保有的農業(yè)保護支持手段已嚴重不足。取消了所有非關稅措施；平均關稅水平僅15%，只有世界的1/4，糧棉糖配額外關稅最高為65%；以價格支持、投入品和投資補貼為內容的“黃箱”農業(yè)國內支持維持在8.5%的微量許可水平之內。
2.國內農業(yè)生產(chǎn)成本快速上漲，進口價格“天花板”效應不斷增強。隨著農業(yè)勞動力成本、土地成本和環(huán)境成本不斷提高和顯性化，我國農業(yè)正在進入成本快速上漲時期，國內外農產(chǎn)品價格差距擴大的趨勢不可逆轉。近年來國家雖然連續(xù)提高最低收購價，但糧棉油糖的價格增速仍落后于生產(chǎn)成本增速。近年來某些時段棉花和食糖內外價差幅度已大于其40%和50%的配額外關稅，糧食內外價差在未來5-10年將超過其65%的配額外關稅水平。由于以配額外稅率的進口完全取決于市場，隨著進口量的增長，進口稅后價作為國內價格上漲上限的作用愈益強化，進口價格的“天花板”效應日趨增強，這將使得未來國內糧食等價格難以隨成本上升而有合理的上漲。
3.國際農產(chǎn)品市場波動性向國內的傳導加劇，確保國內供需緊平衡和市場穩(wěn)定的難度增加。我國農業(yè)生產(chǎn)規(guī)模小，農業(yè)組織化程度低，農產(chǎn)品供需平衡脆弱。隨著大宗農產(chǎn)品進口范圍和進口量不斷擴大，國際市場波動性、不確定性和風險性對國內生產(chǎn)和市場的影響進一步加劇。由于缺少有效的關稅等調控手段，應對國際農產(chǎn)品市場波動影響、確保國內市場和產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定的難度加大。
四、實現(xiàn)農產(chǎn)品供需與進口動態(tài)平衡的政策選擇
在可持續(xù)發(fā)展背景下，資源環(huán)境對農業(yè)生產(chǎn)日益增強的剛性制約以及農產(chǎn)品需求的剛性增長，決定了未來我國農產(chǎn)品產(chǎn)需缺口將呈不斷擴大的趨勢。立足國內確保糧食和大宗農產(chǎn)品基本供給，同時更加充分有效利用國際市場和資源，既是我國農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的必然，更是農業(yè)發(fā)展現(xiàn)實的必然。關鍵要立足國內國外兩個市場實際，加強內外統(tǒng)籌，明確思路，選擇切實可行有效的政策措施，確保利用國外市場資源與國內農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的協(xié)調，實現(xiàn)農產(chǎn)品供需與進口的良性互動和動態(tài)平衡。
（一）基本思路
相關研究對缺口的預測是理論上的，也是建立在一系列假設上的?，F(xiàn)實中真正發(fā)生的進口量取決于國內市場、國外市場的供需狀況及兩個市場的相互作用。具體進口產(chǎn)品構成及相應的進口量，在很大程度上還取決于政策目標定位、資源配置、消費替代性等多種因素?，F(xiàn)實中國內供需與進口動態(tài)平衡既取決于國內國外兩個市場供需諸因素，也取決于我們的生產(chǎn)貿易政策以及對國內外兩個市場和兩種資源的有效統(tǒng)籌。鑒于國際農產(chǎn)品市場供給增長仍有很大潛力也存在很大的風險，我國農產(chǎn)品市場已高度開放，進口增加不完全取決于缺口而越來越受到價差的驅動，進口增勢強勁，對國內產(chǎn)業(yè)的影響不斷加深，因此，統(tǒng)籌兩個市場重點不在于“進”而在于“?！?，要著力確保開放中國內產(chǎn)業(yè)健康和可持續(xù)發(fā)展。在當前開放條件下，實現(xiàn)國內供需與進口動態(tài)平衡的基本思路是：首先明確重要農產(chǎn)品自給率目標，確定主要農產(chǎn)品基本面積和基本產(chǎn)量，確定支持保護的重點，加大支持保護力度；其次確定重要農產(chǎn)品進口預警閾值，要有有效的手段把握進口時機和節(jié)奏，確保進口規(guī)模適度適當，不給國內產(chǎn)業(yè)帶來沖擊、不會削弱國內糧食基本供給能力的保障；第三加強國際市場監(jiān)測、加強產(chǎn)業(yè)損害預警、加強貿易救濟和產(chǎn)業(yè)補償，確保國內農業(yè)產(chǎn)業(yè)安全；第四積極推進農產(chǎn)品進口市場多元化、務實推進農業(yè)走出去，提升對國際市場資源的掌控能力。
（二）政策選擇
1.要研究確定“谷物基本自給”、“口糧絕對安全”所對應的具體產(chǎn)品自給率目標和產(chǎn)量目標，明確國內必須保有的基本面積和基本產(chǎn)量，確定農業(yè)支持最優(yōu)先重點，確定糧食進口的階段性控制目標。要切實實施好以我為主、立足國內、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，集中國內資源保重點，做到谷物基本自給、口糧絕對安全。
在當前開放條件和進口趨勢下，要合理確定糧食進口預警閾值，要保證有有效的手段把握進口時機和節(jié)奏，確保進口規(guī)模適度適當，不給國內產(chǎn)業(yè)帶來沖擊、不會削弱國內糧食基本供給能力的保障。綜合考慮糧食安全戰(zhàn)略目標、可持續(xù)發(fā)展的需要、進口對國內產(chǎn)業(yè)的影響、進口掌控能力因素以及關稅配額數(shù)量，并利用ATPC一般均衡模型進行模擬，在正常年景下到2020年我國糧食產(chǎn)品進口控制量如下：谷物進口量不超過國內消費的10%，進口量控制在5200萬噸左右；小麥進口量不超過國內消費的5%，進口量不超過650萬噸；稻谷進口量不超過國內消費的3%，進口量不超過550萬噸；玉米主要用于飼料和深加工（在當前玉米消費中分別占60%和30%），作為口糧消費的比重較低，需求彈性相對較大，進口依存度可稍高一些，控制在15%以內，進口量不超過3900萬噸（表3）。
表3綜合因素作用下2013-2020年糧食供求平衡一般均衡模擬
2.明確其他主要大宗農產(chǎn)品發(fā)展定位和目標，確定合理的大宗農產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結構，并在此基礎上優(yōu)化布局。對于主要糧食作物之外的其他大宗農產(chǎn)品，要根據(jù)其需求結構、特點和趨勢，綜合考慮利用國際市場的可能、發(fā)展國內生產(chǎn)的潛力、保障農民生計、保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境以及確保進口主動權和話語權的需要，確定切實可行的階段性自給率目標。要在明確基本播種面積、基本產(chǎn)量目標的基礎上，優(yōu)化大宗農產(chǎn)品生產(chǎn)力布局，加強優(yōu)勢農產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃。要充分考慮自然地理條件的制約以及間套作與可持續(xù)發(fā)展的需要，加強支持力度，加快優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶建設，確保大宗農產(chǎn)品基本播種面積和基本供給能力。
3.要著眼我國農業(yè)與主要出口國的基礎競爭力差距，切實加強對我國農業(yè)的支持和保護。加強對農業(yè)的支持和保護與發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用并不矛盾。要在明確基本播種面積、基本產(chǎn)量目標，進行科學布局的基礎上，重點加大對重要產(chǎn)品和重點產(chǎn)區(qū)的支持力度，確保重要大宗農產(chǎn)品最基本的供給能力。要充分考慮普通農戶和家庭經(jīng)營對糧食安全和供給保障方面的作用，點面結合，加強支持，確保農業(yè)全面發(fā)展并與工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程相協(xié)調。在面臨國外大規(guī)模生產(chǎn)且獲得高額補貼的大農場競爭下，農業(yè)支持保護水平要足以彌補農業(yè)基礎競爭力存在的差距。當前的托市政策是在我國缺乏關稅有效保護、失去日韓歐等普遍使用又行之有效的政策手段情況下的不得已為之，不僅成本高，而且不可持續(xù)。要從國內外價差不斷擴大的現(xiàn)實出發(fā)，探索實施既切實有效可行又符合我入世承諾的目標價格政策形式，實行“價補分離”。要著力解決當前農村金融信貸服務發(fā)展滯后的問題，切實加強金融對農業(yè)的支持，通過立法等制度性安排，明確金融機構在糧食安全方面的社會責任。可借鑒儲備金制度，規(guī)定任何從事放貸業(yè)務的金融機構都必須有一定比例的貸款直接或通過小額信貸機構、農村信用合作社投向農業(yè)和糧食生產(chǎn)。
在貿易談判中要切實保護好我國現(xiàn)有有限的大宗農產(chǎn)品關稅政策和國內支持政策手段和空間，注重發(fā)揮僅有的關稅、關稅配額管理措施的“門檻”作用，加強對農業(yè)和糧食生產(chǎn)的合理保護，盡可能使進口農產(chǎn)品進入國內后在相近的價格水平基礎上與國內產(chǎn)品競爭，著力避免糧食進口對國內趨勢價格的過度打壓和抑制，確保糧食保有合理價格水平、能隨著成本上升而有合理的上漲。
4.提高農業(yè)對外開放質量和水平，更加有效地利用國際市場和資源，更加有力地確保國內產(chǎn)業(yè)安全。要針對當前國際市場變化趨勢、特點和存在的風險，強化對國際農產(chǎn)品市場的監(jiān)測、研判和預警，盡可能加強對農產(chǎn)品貿易因時因勢適度有效調控。要進一步加強對大宗農產(chǎn)品國際市場的監(jiān)測、研判和預警等基礎性工作，進一步加強外經(jīng)外貿信息公共服務，切實提高國內農業(yè)企業(yè)應對國際市場波動和風險的能力。要綜合運用關稅、關稅配額、技術性措施、國營貿易等手段，盡可能加強對大宗農產(chǎn)品貿易的調控，確保國內生產(chǎn)和市場的穩(wěn)定。
要著眼農產(chǎn)品大量進口和外資進入對我國農業(yè)產(chǎn)業(yè)的影響，加強貿易救濟、貿易補償和外資監(jiān)管。要更加積極主動運用好WTO規(guī)則所允許的反傾銷、反補貼和產(chǎn)業(yè)保障措施，避免泛政治化。要加強對農產(chǎn)品進口的跟蹤預警，開展產(chǎn)業(yè)損害調查和國外貿易壁壘調查，充分利用“兩反一?！钡仁侄危行嵤┵Q易救濟。要探索建立產(chǎn)業(yè)損害補償機制，加強對國內產(chǎn)業(yè)的貿易補償。要針對農產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、營銷方面具有的特殊性，充分考慮農產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈上生產(chǎn)和消費兩頭分散、控制了流通倉儲加工環(huán)節(jié)就控制了產(chǎn)業(yè)制高點的特點，盡快建立和實施外資進入農業(yè)產(chǎn)業(yè)的安全審定制度，加強對外資進入農業(yè)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，制定相應的適合農業(yè)的反壟斷規(guī)定，防止形成全國性壟斷和區(qū)域性壟斷。要充分考慮大宗農產(chǎn)品穩(wěn)定供給的重要性，特別是糧食安全的重要性，建立對經(jīng)營大宗農產(chǎn)品且達到一定市場占比的大型企業(yè)的強制性信息報告制度和庫存儲備制度，強化大企業(yè)在保障市場供給穩(wěn)定方面的社會責任。
5.促進大宗農產(chǎn)品進口市場多元化，務實推進農業(yè)走出去，逐步提升對大宗農產(chǎn)品貿易的掌控能力。要著力更加有效利用國際市場和資源，加強對農產(chǎn)品貿易的戰(zhàn)略規(guī)劃，努力構建持續(xù)、穩(wěn)定、高效的資源性農產(chǎn)品進口供應鏈。要積極推進戰(zhàn)略性農業(yè)國際合作，確定戰(zhàn)略合作目標、合作重點國家、合作內容、合作策略、合作步驟和措施等，不斷改善我國貿易環(huán)境，拓展貿易渠道，提升貿易水平，推進進口市場多元化。在堅持市場導向和企業(yè)自主決策的原則下，借鑒國外經(jīng)驗，抓住重點環(huán)節(jié)，突出重點領域，發(fā)揮企業(yè)主體作用，務實穩(wěn)步推動農業(yè)“走出去”。要強化政府對農產(chǎn)品海外營銷促銷的支持力度，積極促進優(yōu)勢農產(chǎn)品出口，促進農業(yè)資源優(yōu)化配置。
（課題組組長：倪洪興；副組長：于孔燕、徐宏源；成員：張曉婉、呂向東、龐玉良、張永霞、徐銳釗、馬建蕾、張姝、黃飛、劉麗佳、劉武兵、劉超等?！掇r業(yè)貿易研究》2014年第4期）
[1]按2012年的國內農作物播種面積24.51億畝計算，盡管第二次全國土地調查結果顯示耕地面積比原來掌握數(shù)據(jù)增加2億畝，播種面積數(shù)據(jù)有可能相應增加，但考慮到計算出的單產(chǎn)將隨之下降，對按播種面積當量計算的主要農產(chǎn)品進口量占國內生產(chǎn)量的比例影響有限。
[2]資料來源：聯(lián)合國糧農組織《2013年世界糧食不安全狀況》。
[3]數(shù)據(jù)來源：世界能源署，2011年生物質能源技術路線圖。
[4]資料來源：FAO，世界糧食和農業(yè)領域土地及水資源狀況，2012。
[5]資料來源：FAO－CBS。
