2013年底中央提出了“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”新的糧食安全戰(zhàn)略，其核心是“立足國(guó)內(nèi)”和“適度進(jìn)口”。近年來(lái)，在糧食生產(chǎn)連年豐收的同時(shí)，我國(guó)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品呈現(xiàn)全面凈進(jìn)口，進(jìn)口增長(zhǎng)迅猛，非必需進(jìn)口過(guò)度問(wèn)題突出，庫(kù)存積壓嚴(yán)重，產(chǎn)量、進(jìn)口量、庫(kù)存量三量齊增，給糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。因此，客觀把握我國(guó)糧食安全面臨的形勢(shì)，創(chuàng)新農(nóng)產(chǎn)品總量平衡思路，科學(xué)把握糧食進(jìn)口的合理規(guī)模，保有必要手段確保糧食進(jìn)口適度適當(dāng)可靠，是確保糧食安全新戰(zhàn)略成功實(shí)施的關(guān)鍵。
一、適度進(jìn)口首先要明確進(jìn)口的合理規(guī)模，前提是對(duì)需求的把握以及對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)目標(biāo)的定位
立足國(guó)內(nèi)生產(chǎn)確保糧食基本供給，同時(shí)更加充分有效利用國(guó)際市場(chǎng)和資源，既是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的必然，也是農(nóng)業(yè)發(fā)展理性選擇的必然。新糧食安全戰(zhàn)略的核心之一是確保適度進(jìn)口，為此首先要明確進(jìn)口的合理規(guī)模，需要對(duì)糧食消費(fèi)需求以及國(guó)內(nèi)生產(chǎn)目標(biāo)有準(zhǔn)確、科學(xué)的把握。
?。ㄒ唬┘Z食適度進(jìn)口必須基于對(duì)需求的準(zhǔn)確把握
糧食安全（Food Security）是一個(gè)世界性的概念，也是一個(gè)世界性的難題。糧食安全的本質(zhì)是食物供給保障問(wèn)題。糧食安全與較后出現(xiàn)的食品安全概念（Food Safety）不同，盡管兩者覆蓋的產(chǎn)品范圍一致，包括所有可食用的食物，但兩者反映和要解決的問(wèn)題不同，前者側(cè)重于食物供給保障，后者側(cè)重于食物的質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)。糧食安全不能等同于口糧安全。隨著生活水平的提高和飲食結(jié)構(gòu)的改變，肉、蛋、奶、水產(chǎn)品等動(dòng)物性食品在食物消費(fèi)中的地位日益重要，但谷物作為口糧和飼料糧的主體，始終是糧食安全的核心和關(guān)鍵。
食物消費(fèi)主要包括口糧、肉蛋奶、植物油、果蔬、食糖等的直接消費(fèi)，以及飼料糧、餅粕等用來(lái)支撐肉蛋奶水產(chǎn)品等生產(chǎn)的飼料性間接消費(fèi)。糧食消費(fèi)需求最終表現(xiàn)為食用消費(fèi)需求、飼用糧需求、工業(yè)加工需求以及種子用糧需求，其中前兩部分占糧食消費(fèi)需求的絕大部分。只要也只有把握了食用糧、飼料糧的變化趨勢(shì)，就把握了糧食安全問(wèn)題中最主要的部分。從我國(guó)的食用糧和飼用糧消費(fèi)品種結(jié)構(gòu)看，大豆即使用來(lái)榨油，占其80%的豆粕也主要用作飼料，我國(guó)傳統(tǒng)的糧食口徑較為準(zhǔn)確地體現(xiàn)了我國(guó)的實(shí)際。
本研究中的糧食定義基本上以我國(guó)傳統(tǒng)的糧食口徑為準(zhǔn)，鑒于玉米酒糟（DDGs）進(jìn)口量較大且主要用作飼料，本研究將DDGs納入糧食范疇。此外，飼料糧進(jìn)口與肉類乳制品進(jìn)口存在此消彼長(zhǎng)的替代關(guān)系，而且肉類和乳制品進(jìn)口呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，為了全面把握糧食的消費(fèi)現(xiàn)狀和趨勢(shì)以及對(duì)外依存度，肉類和乳制品（主要是奶粉）凈進(jìn)口折合糧食量在本研究中給予了合理考慮。糧食消費(fèi)和供給總量包括國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)量、糧食凈進(jìn)口量、肉蛋奶凈進(jìn)口折合糧食量。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)食物消費(fèi)水平得到了快速提高，主要農(nóng)產(chǎn)品人均消費(fèi)量大幅增加，肉蛋奶在食物結(jié)構(gòu)中的比重不斷上升并日益成為飲食必需品，作為動(dòng)物性產(chǎn)品基礎(chǔ)的飼料需求因此快速增長(zhǎng)。2010年，我國(guó)糧食消費(fèi)量6.1億噸，人均455千克，比1980年的336千克增加了119千克，人均消費(fèi)每年增長(zhǎng)6千克。2014年我國(guó)人均肉、奶、水產(chǎn)品消費(fèi)分別達(dá)到64、33、47千克，比2010年分別增加5、4、7千克。2012-2014年我國(guó)糧食年均消費(fèi)量達(dá)6.53億噸，人均消費(fèi)479千克。從用途上看，食用糧消費(fèi)3.1億噸，占47%；飼料糧使用量2.4億噸，占37%；工業(yè)用糧近9200萬(wàn)噸，占14%；種子用糧1100萬(wàn)噸，占1.7%。
盡管我國(guó)主要產(chǎn)品人均消費(fèi)量達(dá)到和超過(guò)了世界平均水平，但與發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍有差距。我國(guó)人均食用油消費(fèi)量已達(dá)到世界平均水平，但仍不到歐美消費(fèi)水平的一半。人均食糖消費(fèi)低于世界平均水平，也較大幅度低于日韓，更遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于歐美。人均肉類消費(fèi)已經(jīng)超過(guò)世界平均水平，也超了日本，但遠(yuǎn)低于歐美；肉類產(chǎn)品與水產(chǎn)品人均消費(fèi)量合計(jì)仍低于日本。乳制品消費(fèi)方面，我國(guó)人均消費(fèi)水平僅為世界平均的1/3，遠(yuǎn)不及歐美等傳統(tǒng)乳制品消費(fèi)大國(guó)。人口增長(zhǎng)、膳食結(jié)構(gòu)升級(jí)、精深加工業(yè)發(fā)展，將進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求的增長(zhǎng)。參照發(fā)達(dá)國(guó)家的食物結(jié)構(gòu)和消費(fèi)水平，未來(lái)10年我國(guó)糧食消費(fèi)需求仍將繼續(xù)增長(zhǎng)。國(guó)內(nèi)外許多研究機(jī)構(gòu)按照食物營(yíng)養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)及人口總量測(cè)算、糧食食用消費(fèi)和飼料用糧需求增長(zhǎng)趨勢(shì)測(cè)算、分品種需求增長(zhǎng)趨勢(shì)測(cè)算等方法，對(duì)2020年我國(guó)糧食消費(fèi)需求進(jìn)行了預(yù)測(cè)，結(jié)果雖然不同，但基本在7.2億-7.8億噸。國(guó)內(nèi)外主要機(jī)構(gòu)的具體預(yù)測(cè)結(jié)果如下：
經(jīng)合組織/糧農(nóng)組織（OECD/FAO）預(yù)測(cè) （2015），以2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基期，按2020年14.3億人計(jì)算，到2020年我國(guó)小麥、粗糧、稻谷消費(fèi)量分別為13157萬(wàn)噸、26494萬(wàn)噸、20240萬(wàn)噸 ，大豆消費(fèi)量為9762萬(wàn)噸 ，DDGs及餅粕進(jìn)口359萬(wàn)噸，肉奶凈進(jìn)口折玉米891萬(wàn)噸，合計(jì)70903萬(wàn)噸。OECD/FAO對(duì)薯類和其他豆類消費(fèi)沒(méi)有預(yù)測(cè)，假定保持目前消費(fèi)水平，則上述糧食產(chǎn)品消費(fèi)量總計(jì)7.46億噸。
美國(guó)食品及農(nóng)業(yè)政策研究所（FAPRI）預(yù)測(cè) （2012），以2011年為基期，到2020年我國(guó)小麥、玉米、大麥消費(fèi)量分別為12845萬(wàn)噸、23453萬(wàn)噸、538萬(wàn)噸，大豆消費(fèi)量8947萬(wàn)噸，畜產(chǎn)品凈進(jìn)口折玉米405萬(wàn)噸，合計(jì)46188萬(wàn)噸。FAPRI沒(méi)有對(duì)大米及其他雜糧進(jìn)行預(yù)測(cè)，假定2020年大米、薯類和其他豆類消費(fèi)按目前消費(fèi)水平估計(jì)，糧食消費(fèi)量合計(jì)7.26億噸。
美國(guó)農(nóng)業(yè)部（USDA）預(yù)測(cè) （2015），以2013年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為基期，到2020年我國(guó)稻谷、小麥、玉米、大麥、高粱消費(fèi)量分別為21644萬(wàn)噸、12942萬(wàn)噸、26501萬(wàn)噸、661萬(wàn)噸和800萬(wàn)噸，大豆消費(fèi)量10552萬(wàn)噸，畜產(chǎn)品（沒(méi)有預(yù)測(cè)奶類）凈進(jìn)口折玉米815萬(wàn)噸，合計(jì)73915萬(wàn)噸。USDA對(duì)薯類和其他豆類沒(méi)有預(yù)測(cè)，假定保持目前消費(fèi)水平，則上述糧食產(chǎn)品2020年消費(fèi)量總計(jì)7.75億噸。
國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站發(fā)布的研究預(yù)測(cè) （2015），以2013年為基期，2020年我國(guó)糧食需求總量將達(dá)到7.34億噸，其中谷物消費(fèi)58696萬(wàn)噸。按用途分，口糧26952萬(wàn)噸、飼料用糧16631萬(wàn)噸、工業(yè)用糧16592萬(wàn)噸?！吨袊?guó)農(nóng)業(yè)展望報(bào)告2015-2024》預(yù)測(cè) （2015），2020年我國(guó)稻谷、小麥、玉米和大豆需求分別為20460萬(wàn)噸、12952萬(wàn)噸、24300萬(wàn)噸和8580萬(wàn)噸，合計(jì)66292萬(wàn)噸。報(bào)告沒(méi)有對(duì)其他糧食進(jìn)行預(yù)測(cè)，假定2020年其他糧食消費(fèi)按目前消費(fèi)水平估計(jì)，糧食消費(fèi)量合計(jì)7.25億噸。
中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)經(jīng)所預(yù)測(cè) （2015），2020年我國(guó)糧食總需求量為7.41億噸。假定2020年我國(guó)人口總數(shù)14.09億人，人均肉、奶、水產(chǎn)品、蛋類消費(fèi)量分別增至75.5千克、40千克、44千克、21千克，折合人均飼料糧298千克；2013年我國(guó)人均口糧消費(fèi)為148.7千克，按照能量替補(bǔ)屬性，人均新增的動(dòng)物食品消費(fèi)還可節(jié)省8.7千克口糧，屆時(shí)人均口糧消費(fèi)量將降至140千克，人均口糧與飼料糧兩項(xiàng)合計(jì)為438千克；工業(yè)用糧保持在當(dāng)前1億噸水平，預(yù)計(jì)2020年我國(guó)人均工業(yè)用糧約為70千克；種子用糧按近10年占國(guó)內(nèi)糧食總產(chǎn)量比重的平均值4.6%計(jì)算為2500萬(wàn)噸。
綜合比較各種預(yù)測(cè)的假設(shè)條件、使用參數(shù)、預(yù)測(cè)結(jié)果，假定2020年人口增長(zhǎng)略低于《人口發(fā)展“十一五”和2020年規(guī)劃》的預(yù)計(jì)，達(dá)到14.2億-14.3億人；根據(jù)《中國(guó)居民膳食指南2011》提出的熱量、蛋白質(zhì)等營(yíng)養(yǎng)素?cái)z入推薦量，參考相似發(fā)展階段日本、臺(tái)灣等地的食物結(jié)構(gòu)和肉蛋奶水產(chǎn)品消費(fèi)水平，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)人均主要產(chǎn)品消費(fèi)增長(zhǎng)趨勢(shì)，假定到2020年我國(guó)人均口糧（稻谷和小麥）消費(fèi)在2012-2014年基礎(chǔ)上減少10千克，其他人均食用糧消費(fèi)保持不變，人均肉奶水產(chǎn)品消費(fèi)量比2012-2014年增加5千克左右，則2020年我國(guó)人均口糧消費(fèi)為185千克，其他人均食用糧消費(fèi)31千克，人均所需飼料糧210-220千克，人均食用糧和飼料糧需求為426-436千克。假定工業(yè)加工用糧食在1.0億-1.1億噸，種子用糧保持目前1100萬(wàn)噸，那么 2020年我國(guó)糧食消費(fèi)需求預(yù)計(jì)達(dá)到7.2億-7.5億噸左右，其中食用消費(fèi)3.1億噸（口糧2.6億噸），飼用消費(fèi)3.0億-3.2億噸。
?。ǘ┘Z食適度進(jìn)口必須基于對(duì)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的科學(xué)定位
開(kāi)放條件下，糧食生產(chǎn)不再是供給的唯一來(lái)源，糧食產(chǎn)能和產(chǎn)量目標(biāo)沒(méi)有必要單純以需求總量來(lái)確定，需要從新的視角來(lái)考量，必須統(tǒng)籌考慮保障基本供給、確保農(nóng)民就業(yè)增收、適應(yīng)資源環(huán)境承載能力、滿足氣候生態(tài)多樣性和合理農(nóng)作制度需要4方面的因素，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的糧食安全。
1.確定國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)目標(biāo)需要統(tǒng)籌考慮4方面因素
（1）糧食安全必須立足國(guó)內(nèi)，最基本的糧食供給必須依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)來(lái)保障。中國(guó)是一個(gè)具有13億人口的大國(guó)，且不論戰(zhàn)爭(zhēng)、糧食禁運(yùn)等極端情況，就糧食需求剛性和供需的敏感性以及2008年糧食危機(jī)帶來(lái)的啟示而言，我國(guó)基本的糧食供給必須依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)?！叭耸氰F，飯是鋼”，糧食需求沒(méi)有彈性。糧食供給即使出現(xiàn)一些細(xì)小的問(wèn)題都有可能引起人們不必要的恐慌和過(guò)度反應(yīng)，導(dǎo)致市場(chǎng)的劇烈波動(dòng)從而影響社會(huì)的穩(wěn)定。2011年日本海嘯導(dǎo)致核污染，國(guó)內(nèi)較大范圍發(fā)生了搶鹽風(fēng)波。如果糧食發(fā)生緊缺，甚至只要出現(xiàn)緊缺的謠傳，每戶儲(chǔ)上3個(gè)月或半年的口糧，對(duì)國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)將是災(zāi)難性的打擊。2008年世界糧食危機(jī)中，許多糧食出口國(guó)采取了出口限制甚至禁止政策；海地、布基納法索、喀麥隆、埃及、印度尼西亞、科特迪瓦、毛里塔尼亞、莫桑比克和塞內(nèi)加爾等國(guó)不同程度地出現(xiàn)了因糧價(jià)飆升、糧食供需趨緊引發(fā)的社會(huì)動(dòng)蕩，這些教訓(xùn)和啟示是十分深刻的。
糧食安全不能等同于口糧安全。隨著生活水平的提高和飲食結(jié)構(gòu)的改變，畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等日益成為重要的食物必需品。前蘇聯(lián)解體的原因之一不是因?yàn)槿泵姘且驗(yàn)槿被鹜饶汤?。事?shí)上，在確保18億畝耕地紅線不突破的情況下，要實(shí)現(xiàn)口糧絕對(duì)安全是完全可以的。相對(duì)于飼料糧品種間的替代性，口糧品種間替代性相對(duì)較小。從糧食品種而言，口糧絕對(duì)安全也不能等同于口糧品種100%地實(shí)現(xiàn)自給，關(guān)鍵是口糧需求總量必須100%立足國(guó)內(nèi)生產(chǎn)。假定口糧需求量全部由國(guó)內(nèi)生產(chǎn)保障，其他食用糧和飼料糧需求量80%由國(guó)內(nèi)生產(chǎn)保障，工業(yè)用糧50%由國(guó)內(nèi)生產(chǎn)滿足，加上種子用糧，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量應(yīng)保持在6.0億-6.2億噸左右。假定其他食用糧和飼料糧需求量75%由國(guó)內(nèi)生產(chǎn)保障，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量應(yīng)保持在5.8億-6.0億噸左右。
（2）國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)不僅對(duì)糧食安全至關(guān)重要，而且對(duì)農(nóng)民就業(yè)增收和保障極為重要。按照目前城鎮(zhèn)化率,我國(guó)仍有6.2億農(nóng)村人口,其中很大一部分人的就業(yè)增收主要依靠農(nóng)業(yè)。轉(zhuǎn)移出去的2.7億農(nóng)民工大部分還沒(méi)有市民化，2014年農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、住房公積金的比率分別為16.7%、17.6%、26.2%、10.5%、7.8%、5.5%（表1）。大部分農(nóng)民工最后的養(yǎng)老保障仍然需要依靠農(nóng)業(yè)和“一畝三分地”。
表1 2014年農(nóng)民工參加“五險(xiǎn)一金”的比例
在農(nóng)林牧漁產(chǎn)值中，種植業(yè)產(chǎn)值占一半以上，畜牧業(yè)產(chǎn)值占30%左右；糧食產(chǎn)值又占種植業(yè)產(chǎn)值的1/3。隨著畜牧業(yè)發(fā)展日益向資本化和集約型轉(zhuǎn)變，畜牧業(yè)對(duì)農(nóng)民增收就業(yè)作用不斷減弱，糧食和種植業(yè)對(duì)農(nóng)民就業(yè)收入的作用更為重要（表2）。
表2 2009-2013年我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)
就種植業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)看，糧食播種面積占農(nóng)作物總播種面積的比重穩(wěn)定在68%以上，谷物播種面積占農(nóng)作物總播種面積的比重穩(wěn)定在57%左右。近年來(lái)，棉花、油料、糖料生產(chǎn)受進(jìn)口影響徘徊下滑，棉花播種面積占農(nóng)作物播種面積的比重從2010年的3.0%降至2014年的2.6%；油料播種面積占比從8.6%降至8.5%；糖料播種面積占比徘徊在1.2%左右。蔬菜播種面積占農(nóng)作物播種面積近13%，目前城鄉(xiāng)居民人均消費(fèi)鮮菜穩(wěn)定在100-110千克，2014年蔬菜出口占國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的1.3%，無(wú)論從國(guó)內(nèi)消費(fèi)還是從對(duì)外出口看，需求增長(zhǎng)有限（表3）。
表3 2010-2014年農(nóng)作物播種面積及構(gòu)成
總體來(lái)看，糧食作物播種面積向其他作物調(diào)整的余地有限，其對(duì)農(nóng)民就業(yè)增收的作用和地位難以替代?，F(xiàn)階段保持國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定對(duì)農(nóng)民就業(yè)增收保障十分重要。
?。?）可持續(xù)的糧食生產(chǎn)不能超越資源環(huán)境的承載能力。我國(guó)人均耕地、淡水只有世界平均水平的40%和25%。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，我國(guó)農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展日益受到環(huán)境和資源的制約。這方面的挑戰(zhàn)主要來(lái)自3個(gè)層面。首先是農(nóng)業(yè)資源的有限性。未來(lái)用于農(nóng)業(yè)的土地和水資源不僅不可能進(jìn)一步增加，而且面臨工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的競(jìng)爭(zhēng)不斷增強(qiáng)。其次是既有農(nóng)業(yè)資源利用強(qiáng)度?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式已對(duì)資源環(huán)境造成了巨大壓力，制約了農(nóng)業(yè)資源利用強(qiáng)度的進(jìn)一步提高。三是工業(yè)等非農(nóng)部門(mén)污染。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化造成的對(duì)農(nóng)業(yè)資源特別是土地和水的污染直接影響到農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和質(zhì)量。由于許多工業(yè)污染毒性大、難以降解，其對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的制約更具剛性和持續(xù)的特征。
新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展成就顯著，糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)了“十一連增”，今年有望實(shí)現(xiàn)“十二連增”，糧食產(chǎn)量連續(xù)8年穩(wěn)定在5億噸以上，連續(xù)2年超過(guò)6億噸，人均糧食占有量連續(xù)多年超過(guò)世界平均水平。糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要的基礎(chǔ)和支撐作用，也為世界糧食安全做出了重大貢獻(xiàn)。但農(nóng)業(yè)發(fā)展也給資源環(huán)境造成了越來(lái)越大的壓力。農(nóng)業(yè)資源過(guò)度開(kāi)發(fā)、耕地質(zhì)量下降、農(nóng)業(yè)投入品過(guò)量使用、地下水超采、農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)退化以及農(nóng)業(yè)內(nèi)外源污染相互疊加等帶來(lái)了許多問(wèn)題。因此，開(kāi)放新常態(tài)和發(fā)展新階段形勢(shì)下，必須創(chuàng)新糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，變需求導(dǎo)向和追求數(shù)量增長(zhǎng)發(fā)展模式為資源環(huán)境承載能力導(dǎo)向和追求內(nèi)涵和質(zhì)量的發(fā)展模式，加強(qiáng)環(huán)境問(wèn)題治理和生態(tài)修復(fù)，調(diào)減不健康產(chǎn)能，走可持續(xù)發(fā)展道路。
假定開(kāi)展耕地重金屬污染治理、地表水過(guò)度開(kāi)發(fā)與地下水超采區(qū)治理、新一輪退耕還林、濕地恢復(fù)與保護(hù)、農(nóng)牧交錯(cuò)帶已墾草原治理、東北黑土地保護(hù)等農(nóng)業(yè)環(huán)境突出問(wèn)題治理，需要將糧食播種面積調(diào)減0.8億-1.2億畝，由目前的16.9億畝下調(diào)到2020年的15.7億-16.1億畝。
再假定未來(lái)幾年我國(guó)農(nóng)業(yè)支持政策的增量仍能維持目前的邊際激勵(lì)效應(yīng)不遞減，糧食作物品種結(jié)構(gòu)基本保持不變，化肥農(nóng)藥使用實(shí)現(xiàn)零增長(zhǎng)，主要糧食作物單產(chǎn)仍能延續(xù)或略低于2004年以來(lái)的增長(zhǎng)趨勢(shì)，那么到2020年我國(guó)糧食總產(chǎn)可達(dá)到6.0億-6.2億噸，基本保持或略低于目前的產(chǎn)量水平。這是個(gè)可持續(xù)的、比較容易實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)量目標(biāo)。
（4）從糧食生產(chǎn)布局和糧食品種結(jié)構(gòu)優(yōu)化來(lái)看，糧食生產(chǎn)發(fā)展必須符合氣候生態(tài)多樣性的實(shí)際、滿足建立科學(xué)農(nóng)作制度的需要。確保糧食安全不僅要重視主要口糧作物小麥和水稻，還必須重視玉米、大豆、薯類等糧食作物。要在充分考慮我國(guó)氣候和生態(tài)多樣性的基礎(chǔ)上，立足區(qū)域資源稟賦，優(yōu)化糧食作物區(qū)域布局，科學(xué)合理安排輪、間、套作制度，在最適宜的地區(qū)生產(chǎn)最適宜的產(chǎn)品，配套推廣應(yīng)用先進(jìn)適用技術(shù)，強(qiáng)化優(yōu)勢(shì)糧食作物產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)。
2. 2020年合理、可行、可持續(xù)且必需的糧食產(chǎn)量
綜合考慮上述諸因素，到2020年我國(guó)糧食產(chǎn)量應(yīng)穩(wěn)定在目前的水平，保持6.0億-6.2億噸的產(chǎn)量。這是一個(gè)比較合理、可行、可持續(xù)的，而且是必需的產(chǎn)量目標(biāo)。這就是說(shuō)“十三五”糧食生產(chǎn)應(yīng)以“穩(wěn)產(chǎn)和可持續(xù)”為發(fā)展目標(biāo)，糧食產(chǎn)量基本穩(wěn)定在當(dāng)前6億噸的水平。
?。ㄈ┗诋a(chǎn)需缺口之上的適度進(jìn)口規(guī)模
1.不同消費(fèi)預(yù)測(cè)和產(chǎn)量估計(jì)方案下的進(jìn)口規(guī)模
合理的進(jìn)口規(guī)模取決于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)量與需求量之間存在的缺口。根據(jù)7.2億-7.5億噸的需求預(yù)測(cè)和6.0億-6.2億噸的可持續(xù)產(chǎn)量產(chǎn)能界定，到2020年，我國(guó)可持續(xù)糧食產(chǎn)能與需求之間的缺口在1.0億-1.5億噸左右。假定肉奶凈進(jìn)口折糧增加到2000萬(wàn)噸，則糧食凈進(jìn)口量為0.8億-1.3億噸。
2.不同進(jìn)口規(guī)模下的糧食自給率水平
2020年我國(guó)糧食總體自給率為：（1）最高需求量7.5億噸和最高產(chǎn)量6.2億噸的高高組合方案，缺口1.3億噸，自給率為82.7%；（2）最高需求量7.5億噸和最低產(chǎn)量6.0億噸的高低組合方案，缺口1.5億噸，自給率80%；（3）最低需求量7.2億噸和最高產(chǎn)量6.2億噸的低高組合方案，缺口1億噸，自給率86.1%；（4）最低需求量7.2億噸和最低產(chǎn)量6.0億噸的低低組合方案，缺口1.2億噸，自給率83.3%。
表4 不同消費(fèi)預(yù)測(cè)和產(chǎn)量估計(jì)方案的缺口
3.按播種面積當(dāng)量計(jì)算的進(jìn)口依存度
由于農(nóng)產(chǎn)品之間在生產(chǎn)資源配置和消費(fèi)上存在很強(qiáng)的替代性，播種面積當(dāng)量法不失為衡量農(nóng)業(yè)外向依存度有效的綜合指標(biāo)。2014年，我國(guó)糧食（含肉、奶折飼料糧）凈進(jìn)口折合耕地播種面積當(dāng)量近7億畝，占我國(guó)當(dāng)前總播種面積的28%。根據(jù)經(jīng)合組織與聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織（OECD/FAO）、美國(guó)食品和農(nóng)業(yè)政策研究會(huì)（FAPRI）以及美國(guó)農(nóng)業(yè)部基于趨勢(shì)的預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)糧食產(chǎn)需缺口將增加到相當(dāng)于9億畝耕地播種面積的產(chǎn)出，占我國(guó)當(dāng)前總播種面積的36%。鑒于大豆的單產(chǎn)較低，進(jìn)口大豆壓榨后的豆粕主要用作飼料，與玉米等高產(chǎn)飼料作物有很強(qiáng)的替代性，如果50%的進(jìn)口大豆由玉米替代，則糧食凈進(jìn)口折合播種面積2014年為5億畝（占國(guó)內(nèi)作物總播種面積的20%），2020年為6.5億畝（占國(guó)內(nèi)作物總播種面積的26%）。作為13億人口的大國(guó)，應(yīng)該說(shuō)這樣的進(jìn)口規(guī)模和外向依存度是比較高的。
二、適度進(jìn)口的關(guān)鍵是控制“非必需進(jìn)口”，而當(dāng)前突出問(wèn)題是進(jìn)口過(guò)度
立足國(guó)內(nèi)?；荆瑫r(shí)充分利用國(guó)際市場(chǎng)和資源，兩者不是一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)量關(guān)系，不可能沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維模式和方法來(lái)處理和解決兩者的關(guān)系。進(jìn)出口是通過(guò)市場(chǎng)開(kāi)放來(lái)實(shí)現(xiàn)的，是內(nèi)外兩個(gè)市場(chǎng)相互作用的過(guò)程。近年來(lái)，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口過(guò)度問(wèn)題突出，進(jìn)口價(jià)格天花板效應(yīng)增強(qiáng)，對(duì)國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)的影響不斷加深?？梢灶A(yù)見(jiàn)，“十三五”期間，糧食生產(chǎn)面臨的因進(jìn)口影響帶來(lái)的生產(chǎn)動(dòng)力不足問(wèn)題，比資源約束引起的產(chǎn)能和潛力不足問(wèn)題更具挑戰(zhàn)性。保障進(jìn)口適度適當(dāng)，避免進(jìn)口對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成過(guò)度擠壓和打壓，對(duì)保障國(guó)內(nèi)糧食最基本供給能力至關(guān)重要。這方面最大的問(wèn)題是我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足，保護(hù)調(diào)控手段嚴(yán)重缺乏。
?。ㄒ唬┊?dāng)前糧食問(wèn)題主要是進(jìn)口過(guò)度問(wèn)題
2014年我國(guó)糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十一連增”。2012-2014年，我國(guó)糧食產(chǎn)量分別為5.9億噸、6.02億噸和6.07億噸，比上年同期分別增長(zhǎng)3.2%、2.1%和0.8%；同期糧食進(jìn)口量（含DDGs）則分別為8263萬(wàn)噸、9049萬(wàn)噸和10586萬(wàn)噸，增長(zhǎng)率分別為26%、10%和17%；糧食庫(kù)存大量積壓，達(dá)到“前所未有”的高水平。糧食生產(chǎn)、進(jìn)口、庫(kù)存三量齊增，糧食“賣(mài)難”問(wèn)題再次出現(xiàn)。這是當(dāng)前糧食產(chǎn)業(yè)面臨的最突出的問(wèn)題。
這一輪糧食庫(kù)存積壓和“賣(mài)糧難”與以往不同，發(fā)生在國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)需依然存在缺口、國(guó)內(nèi)產(chǎn)量沒(méi)有超過(guò)需求總量的背景之下。可以說(shuō)，當(dāng)前的糧食問(wèn)題本質(zhì)上是進(jìn)口過(guò)度問(wèn)題，即大量超過(guò)正常產(chǎn)需缺口之上的“非必需進(jìn)口”帶來(lái)的問(wèn)題。2012-2014年我國(guó)糧食產(chǎn)需缺口分別為7200萬(wàn)噸、4400萬(wàn)噸和4100萬(wàn)噸，而同期“非必需進(jìn)口”分別為1100萬(wàn)噸、4700萬(wàn)噸和6500萬(wàn)噸。即使考慮估計(jì)的庫(kù)存數(shù)據(jù)存在一定偏差，2014年進(jìn)口的1.06億噸糧食(包括DDGs)中，50%以上是超出產(chǎn)需缺口的“非必需進(jìn)口”。這一問(wèn)題呈現(xiàn)加劇的態(tài)勢(shì)。供需缺口與產(chǎn)需缺口不同，考慮可釋放庫(kù)存，2015年糧食供需基本不存在缺口。但1-9月份我國(guó)糧食類產(chǎn)品進(jìn)口9800多萬(wàn)噸，如無(wú)特殊管控措施，預(yù)計(jì)全年進(jìn)口1.2億噸以上。
?。ǘ胺潜匦柽M(jìn)口”增加的直接原因是內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大，根本原因在于基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足和保護(hù)調(diào)控手段后天缺乏
超過(guò)正常產(chǎn)需缺口之上的“非必需進(jìn)口”主要是受內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大的驅(qū)動(dòng)，根本的原因是我國(guó)糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足。內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大是我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展階段后，基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足的必然表現(xiàn)形式。農(nóng)業(yè)是高度依賴自然資源的產(chǎn)業(yè)，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模決定了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)農(nóng)業(yè)戶均規(guī)模只有0.5公頃，即使按聯(lián)合國(guó)《世界城鎮(zhèn)化展望》的預(yù)測(cè)，到2050年農(nóng)村人口減少至3億-4億人，我國(guó)的農(nóng)業(yè)戶均經(jīng)營(yíng)規(guī)模也只有1公頃。盡管通過(guò)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、科技進(jìn)步等措施提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力仍有一定余地，但從整體看，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足，與主要出口國(guó)差距難以根本改變。近年來(lái)，隨著勞動(dòng)力、土地、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)量安全成本的顯性化和不斷提高，我國(guó)農(nóng)業(yè)進(jìn)入了成本快速上漲時(shí)期，大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本必然與瑞士、日本和韓國(guó)的水平日趨接近，與美國(guó)、加拿大和澳大利亞等主要出口國(guó)的差距不斷拉大，基于成本之上的國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)均衡價(jià)格與國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格差距擴(kuò)大的趨勢(shì)不可逆轉(zhuǎn) 。2006年我國(guó)大米、小麥每50千克生產(chǎn)成本分別比美國(guó)低35.6%、42.7%，玉米生產(chǎn)成本與美國(guó)基本持平；但到2013年我國(guó)稻谷、小麥、玉米、大豆生產(chǎn)總成本比美國(guó)高38%、31%、91%、79%，其中人工成本高7-20倍，土地成本高10%-96%。
表5 2008年以來(lái)大宗農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)外價(jià)差情況
表6 2006年以來(lái)中美主要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本對(duì)比情況
進(jìn)口過(guò)度的另一個(gè)根本因素是保護(hù)調(diào)控手段后天缺乏。耕地和勞動(dòng)力不能跨國(guó)自由流動(dòng)，各國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力存在比工業(yè)更加難以克服的差距。合理的關(guān)稅保護(hù)是克服基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力差距最有效的措施，也是國(guó)際通用做法。即使美國(guó)這樣的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)國(guó)也在跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（TPP）談判中為其食糖和乳制品保留了必要的關(guān)稅水平。由于我國(guó)農(nóng)業(yè)在入世中做出了巨大而廣泛的承諾，取消了所有非關(guān)稅措施，承諾的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅水平很低，不足以彌補(bǔ)國(guó)內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力差距造成的價(jià)差，不足以起到“防火墻”的作用，這使得基于成本之上的國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)均衡價(jià)格不僅高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，而且也高于進(jìn)口稅后價(jià)格。開(kāi)放條件下，對(duì)進(jìn)口動(dòng)力有實(shí)質(zhì)性影響的是國(guó)內(nèi)價(jià)格與進(jìn)口稅后價(jià)之間的差距。缺乏瑞士、日本和韓國(guó)等國(guó)所具有的高關(guān)稅調(diào)控手段、國(guó)內(nèi)價(jià)格高于進(jìn)口稅后價(jià)是造成“非必需進(jìn)口”不斷增加的重要政策因素。
當(dāng)然，國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)趨低是我國(guó)糧食內(nèi)外價(jià)差問(wèn)題加劇、進(jìn)口過(guò)度的周期性因素。當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格處于谷底時(shí)，內(nèi)外差價(jià)問(wèn)題將更加突出。近幾年來(lái)全球宏觀經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，石油價(jià)格下行，美國(guó)生物質(zhì)能源發(fā)展放緩，糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)需求相對(duì)穩(wěn)定，加之連年豐收，供求關(guān)系寬松，價(jià)格進(jìn)入下行周期。2014年全球谷物庫(kù)存消費(fèi)比高達(dá)25.2%，價(jià)格跌至2010年以來(lái)的最低點(diǎn)。國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)的短期周期性因素與需求增長(zhǎng)、價(jià)差擴(kuò)大的中長(zhǎng)期因素相疊加，進(jìn)一步增強(qiáng)了糧食進(jìn)口動(dòng)力。
三、以順價(jià)銷售為基礎(chǔ)的糧食價(jià)格支持政策難以持續(xù)，國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展面臨挑戰(zhàn)
關(guān)稅和關(guān)稅配額是目前我國(guó)調(diào)控進(jìn)口最主要的手段。對(duì)于實(shí)施單一關(guān)稅的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口，管控手段僅限于征收有限的關(guān)稅；對(duì)于實(shí)施關(guān)稅配額管理的農(nóng)產(chǎn)品，以配額內(nèi)低關(guān)稅進(jìn)口有一定數(shù)量限制，以配額外關(guān)稅稅率的進(jìn)口則完全放開(kāi)，沒(méi)有任何調(diào)控手段。進(jìn)口稅后價(jià)構(gòu)成了國(guó)內(nèi)價(jià)格的天花板，只要國(guó)內(nèi)價(jià)格與進(jìn)口稅后價(jià)存在價(jià)差，進(jìn)口就有動(dòng)力，最終兩個(gè)價(jià)格趨于一致。在替代性強(qiáng)的情況下，特定產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)價(jià)格最終必然與替代產(chǎn)品進(jìn)口稅后價(jià)格相當(dāng)。價(jià)差驅(qū)動(dòng)型進(jìn)口及其具有的天花板效應(yīng)，給國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格支持政策和糧食產(chǎn)業(yè)安全帶來(lái)了越來(lái)越大的挑戰(zhàn)。
?。ㄒ唬﹥r(jià)格支持政策與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用并不矛盾，指責(zé)其有違市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、有違“發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用”的觀點(diǎn)是站不住腳的
最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)、臨時(shí)收儲(chǔ)這類價(jià)格支持政策是美歐西方國(guó)家普遍使用的政策，其運(yùn)用有相當(dāng)長(zhǎng)的歷史，現(xiàn)在仍在使用，盡管使用的范圍、數(shù)量、力度呈不斷下降的趨勢(shì)，具體形式也在不斷變化。價(jià)格支持政策是國(guó)內(nèi)政策，目標(biāo)指向國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)和市場(chǎng)，其有效實(shí)施的前提是國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)必須有足夠的競(jìng)爭(zhēng)力或必須有足夠的調(diào)控手段來(lái)抵御和控制進(jìn)出口的影響。此類政策之所以在我國(guó)實(shí)踐中面臨困境，原因在于我國(guó)缺乏與內(nèi)外價(jià)差幅度相適應(yīng)的關(guān)稅政策來(lái)配套。事實(shí)上，糧食最低保護(hù)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)政策設(shè)計(jì)的目的是為了在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)過(guò)剩、糧價(jià)過(guò)低的情況下，通過(guò)保護(hù)價(jià)和臨時(shí)收購(gòu)拉高國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格、保障種糧收益、避免谷賤傷農(nóng)；在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)供需趨緊價(jià)格高漲時(shí)，通過(guò)順價(jià)銷售來(lái)穩(wěn)定市場(chǎng)和價(jià)格。在國(guó)內(nèi)價(jià)格低于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格、進(jìn)口能夠得到有效控制的條件下，這一政策對(duì)于確保國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、供給和市場(chǎng)穩(wěn)定與發(fā)展是最有效的手段。在實(shí)踐中，這些政策也確實(shí)在調(diào)動(dòng)農(nóng)民糧食生產(chǎn)積極性、穩(wěn)定市場(chǎng)、保障糧食“十一”連增、支撐整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。
?。ǘ┳畹捅Ｗo(hù)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)政策與價(jià)差擴(kuò)大沒(méi)有必然聯(lián)系，內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大本質(zhì)是成本問(wèn)題
糧食最低保護(hù)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)是根據(jù)國(guó)內(nèi)“生產(chǎn)成本加合理利潤(rùn)”或“生產(chǎn)成本加基本收益”的原則確定的，實(shí)際上是考慮了適度進(jìn)口因素后的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)均衡價(jià)格。成本上升必然推動(dòng)價(jià)格上漲。2006-2014年，我國(guó)水稻、小麥、玉米的生產(chǎn)成本年均增長(zhǎng)率分別為9.5%、9%、10.4%，同期這些產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)價(jià)格年均增長(zhǎng)率分別為7.2%、6.7%、7.4%。糧食價(jià)格漲幅低于成本漲幅，價(jià)格提高沒(méi)能完全消化成本的上漲。糧食價(jià)格支持政策與內(nèi)外價(jià)差擴(kuò)大沒(méi)有必然聯(lián)系。有些專家把農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲歸因于最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)、臨時(shí)收儲(chǔ)等支持政策，這是沒(méi)有道理的。國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本上漲是剛性的，成本降不下來(lái)，價(jià)格下降會(huì)導(dǎo)致另一個(gè)問(wèn)題，即種糧收益和國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的減少。
表7 2006-2014年我國(guó)糧食成本與價(jià)格漲幅
?。ㄈ┰谌狈τ行шP(guān)稅水平配套情況下，糧食最低保護(hù)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)政策難以持續(xù)
進(jìn)口關(guān)稅決定了進(jìn)口稅后價(jià)格的水平，決定了“防火墻”和價(jià)格“天花板”的高低。日本之所以能夠保持國(guó)內(nèi)大米價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)8倍的價(jià)差，是因?yàn)槿毡究梢詫?duì)其進(jìn)口大米征收800%以上的關(guān)稅，而且這一關(guān)稅是從量稅，不會(huì)因?yàn)檫M(jìn)口價(jià)格下降而減少征稅的額度。我國(guó)大米、小麥、玉米實(shí)行關(guān)稅配額管理（表8），這些產(chǎn)品相當(dāng)于有兩層天花板，配額內(nèi)稅后價(jià)為第一層，配額外稅后價(jià)為第二層。由于承諾的配額內(nèi)外關(guān)稅有限，目前三大谷物國(guó)內(nèi)價(jià)格都已頂破第一層天花板，玉米在特定時(shí)段已頂破第二層天花板，大米和小麥頂破第二層天花板將在“十三五”末成為常態(tài)。我國(guó)對(duì)大豆、大麥、高粱、木薯、DDGs實(shí)行單一關(guān)稅，關(guān)稅只有2%-5%。這些產(chǎn)品只有一層天花板，多數(shù)情況下國(guó)內(nèi)成本價(jià)已頂破天花板。值得注意的是，天花板效應(yīng)不僅來(lái)自同類產(chǎn)品，而且來(lái)自替代品進(jìn)口。近年來(lái)，玉米因有關(guān)稅配額管理制度以及轉(zhuǎn)基因管理措施，進(jìn)口得到一定控制，但大麥、高粱、干木薯、DDGs進(jìn)口增長(zhǎng)迅猛，同樣對(duì)玉米價(jià)格具有打壓和封頂作用。
表8 我國(guó)關(guān)稅配額產(chǎn)品配額量及稅率
任何一個(gè)國(guó)家不可能對(duì)全世界的產(chǎn)品進(jìn)行保護(hù)價(jià)收購(gòu)和收儲(chǔ)。在政策性收儲(chǔ)價(jià)格高于進(jìn)口稅后價(jià)，即高于天花板價(jià)格時(shí)，要保證收儲(chǔ)糧食順價(jià)銷售，必然的結(jié)果是“邊收儲(chǔ)，邊進(jìn)口”，“洋貨入市、國(guó)貨入庫(kù)”，庫(kù)存積壓日趨嚴(yán)重。過(guò)度進(jìn)口和庫(kù)存積壓使得最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策的執(zhí)行成本巨大，這一成本不僅包括了收儲(chǔ)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)的差價(jià)費(fèi)用，還包括庫(kù)存費(fèi)用、收儲(chǔ)企業(yè)因缺乏經(jīng)營(yíng)動(dòng)力而造成的效率損失費(fèi)用、庫(kù)存時(shí)間過(guò)長(zhǎng)造成糧食損失費(fèi)用。
?。ㄋ模┊?dāng)前糧食最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)特別是臨時(shí)收儲(chǔ)政策面臨兩難選擇
2008年全球糧食危機(jī)后，受糧食和農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格高漲激勵(lì)，糧食和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力提高到一個(gè)新的臺(tái)階。由于美國(guó)生物乙醇在汽油中的混合比例等相關(guān)政策沒(méi)有大的變化，全球生物質(zhì)能源發(fā)展趨于穩(wěn)定，對(duì)玉米、油籽等原料農(nóng)產(chǎn)品需求增長(zhǎng)趨緩?；谏鲜鰞蓚€(gè)因素，預(yù)計(jì)未來(lái)幾年國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給充裕、價(jià)格保持目前的低位。從成本變化等長(zhǎng)期性因素以及國(guó)際市場(chǎng)周期性因素分析，“十三五”期間農(nóng)產(chǎn)品價(jià)差擴(kuò)大將是常態(tài)。如果要保持目前收儲(chǔ)價(jià)格水平，庫(kù)存將進(jìn)一步增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)和庫(kù)存損失將進(jìn)一步加重。國(guó)家糧食局指出：“我國(guó)糧食庫(kù)存達(dá)到新高，各類糧油倉(cāng)儲(chǔ)企業(yè)儲(chǔ)存的糧食數(shù)量之大前所未有，儲(chǔ)存在露天和簡(jiǎn)易存儲(chǔ)設(shè)施中的國(guó)家政策性糧食數(shù)量之多也前所未有”。從財(cái)政和庫(kù)存設(shè)施來(lái)講，糧食庫(kù)存的進(jìn)一步大幅增加是難以承受的。
如果降低目前收儲(chǔ)價(jià)格水平，將使種糧效益進(jìn)一步降低，特別是如果收儲(chǔ)價(jià)格降低到成本價(jià)之下，這將影響到糧食安全的基礎(chǔ)—糧食產(chǎn)業(yè)安全和可持續(xù)發(fā)展。目前種糧收益已跌至1999-2003年連續(xù)5年糧食減產(chǎn)的低水平。2013年3種糧食平均每畝成本利潤(rùn)率僅為7.1%，接近1999年的6.9%。玉米臨儲(chǔ)價(jià)格的調(diào)低實(shí)屬不得已而為之，對(duì)糧農(nóng)收入和種糧積極性影響很大。有專家估算，因玉米調(diào)價(jià)以及由此引致的糧價(jià)下降導(dǎo)致農(nóng)民收入減少1000億元，影響GDP 1個(gè)百分點(diǎn)。而美國(guó)彼得森國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究所研究結(jié)果顯示TPP對(duì)我國(guó)GDP的影響也只有320億美元。玉米調(diào)價(jià)已對(duì)玉米種植，特別是基于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)造成了較大影響。玉米調(diào)價(jià)以后，臨儲(chǔ)價(jià)與玉米配額內(nèi)進(jìn)口稅后價(jià)和替代品進(jìn)口稅后價(jià)仍然存在差價(jià)，如果不能有效控制進(jìn)口，其去庫(kù)存作用有限。
表9 主要糧食每50千克成本收益情況
高于成本之上的合理的價(jià)格對(duì)于確保產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。一個(gè)產(chǎn)業(yè)如果其產(chǎn)品沒(méi)有合理的價(jià)格、生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者不能得到合理必要的收益，其健康發(fā)展是很難實(shí)現(xiàn)的，更談不上確保質(zhì)量和安全。單純的、進(jìn)一步下調(diào)價(jià)格將導(dǎo)致種糧積極性受損，糧食生產(chǎn)下滑，對(duì)當(dāng)前減少庫(kù)存、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)有一定作用，但難以根本解決基于成本之上的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)均衡價(jià)格高于國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格所帶來(lái)的問(wèn)題，特別是“非必需進(jìn)口”增加問(wèn)題。進(jìn)口對(duì)糧食的影響依然存在，僅僅是作用途徑發(fā)生了變化，由目前的進(jìn)口擠占國(guó)產(chǎn)糧食市場(chǎng)，變?yōu)檫M(jìn)口替代國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)。這將影響國(guó)內(nèi)糧食安全的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，影響國(guó)內(nèi)糧食基本供給的保障能力。
四、國(guó)際市場(chǎng)存在不平衡性、不確定性和波動(dòng)性，適度進(jìn)口還必須確保進(jìn)口可靠和穩(wěn)定
（一）國(guó)際糧食市場(chǎng)的基本特點(diǎn)
國(guó)際糧食市場(chǎng)供需總體平衡但糧食危機(jī)風(fēng)險(xiǎn)始終存在，糧食供給增長(zhǎng)潛力很大但糧食貿(mào)易量有限，糧食貿(mào)易準(zhǔn)壟斷特征顯著，波動(dòng)性和不確定性加劇。國(guó)際糧食市場(chǎng)具有以下7大特征 。
1.國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品供需總體基本平衡，但區(qū)域性短缺和糧食不安全問(wèn)題突出，糧食危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)始終存在
1961-2012年，全球谷物、油料和肉類等主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量保持上升趨勢(shì)，高于同期人口增長(zhǎng)速度，人均占有量穩(wěn)步提高。但地區(qū)間不平衡、差異明顯。發(fā)達(dá)國(guó)家糧食生產(chǎn)過(guò)剩，發(fā)展中國(guó)家供應(yīng)不足，全球仍有8.42億饑餓和營(yíng)養(yǎng)不良人口。年度之間糧食供需平衡也不穩(wěn)定，期間還發(fā)生了20世紀(jì)70年代初和90年代初以及2008年3次世界性糧食危機(jī)，糧食危機(jī)的威脅始終沒(méi)有根除。既存的世界糧食和農(nóng)產(chǎn)品分配與貿(mào)易體系，不能解決地區(qū)不平衡問(wèn)題，不能解決世界糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給保障問(wèn)題。
2.相對(duì)有購(gòu)買(mǎi)力的有效需求而言國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給充裕，曾在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)供過(guò)于求的狀況
盡管世界上存在大量貧困和營(yíng)養(yǎng)不良人口，但由于其缺乏必要的購(gòu)買(mǎi)能力，其對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求不能轉(zhuǎn)化為有效的市場(chǎng)需求，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)總體呈現(xiàn)供過(guò)于求的狀況，剩余農(nóng)產(chǎn)品處理和國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格過(guò)低一直是國(guó)際社會(huì)面臨的一大難題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)貿(mào)發(fā)組織和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，長(zhǎng)期以來(lái)全球主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)際價(jià)格水平呈下降趨勢(shì)，直到近幾年才因生物質(zhì)能源發(fā)展開(kāi)始波動(dòng)走高。近10年，全球谷物庫(kù)存水平始終保持在糧食安全警戒線以上。
3.國(guó)際市場(chǎng)上糧食貿(mào)易額在生產(chǎn)總量中占比有限，糧食基本供給能力主要依靠國(guó)內(nèi)生產(chǎn)來(lái)保障
全球谷物貿(mào)易占產(chǎn)量的比重比較低，2001-2012年基本上保持在12%-13.5%左右的水平。相對(duì)而言，大豆的貿(mào)易自由化程度較高，2012年的貿(mào)易量占產(chǎn)量的比重為37.2%。這說(shuō)明，從世界范圍看，糧食的供給主要依靠各國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，世界糧食貿(mào)易僅對(duì)全球糧食供給的不足15%起作用。
4.與農(nóng)業(yè)資源在全球分布不平衡相適應(yīng)，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給集中度很高，大宗農(nóng)產(chǎn)品主要被少數(shù)跨國(guó)公司掌控，具有準(zhǔn)壟斷性
2011年全球80.9%的大米出口來(lái)自泰國(guó)、越南、印度、巴基斯坦和美國(guó)，58.7%的小麥出口來(lái)自美國(guó)、法國(guó)、澳大利亞和加拿大，65%的玉米和85.8%的大豆出口來(lái)自美國(guó)、巴西、阿根廷。這使得主要出口國(guó)對(duì)國(guó)際市場(chǎng)擁有很強(qiáng)的掌控能力。全球糧食貿(mào)易具有準(zhǔn)壟斷特性，80%糧食貿(mào)易和其他大宗農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易被ADM、幫吉、嘉吉、路易達(dá)孚四大跨國(guó)糧商所壟斷。
5.受氣候變化、生物質(zhì)能源以及農(nóng)產(chǎn)品資本化影響，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)走高，呈現(xiàn)不確定性風(fēng)險(xiǎn)性加劇的態(tài)勢(shì)
據(jù)災(zāi)害流行病學(xué)研究中心數(shù)據(jù)顯示，2001-2010年各國(guó)報(bào)告的自然災(zāi)害數(shù)量比前10年增加了26%，其中極端天氣增加228%、洪澇災(zāi)害增加71%，這大大增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性。生物質(zhì)能源發(fā)展大幅增加了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的非傳統(tǒng)需求，增強(qiáng)了農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與能源市場(chǎng)的互動(dòng)。而資本的大量進(jìn)出農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，進(jìn)一步加劇了國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)。2008下半年至2012年6月國(guó)際糧價(jià)已出現(xiàn)3次大起大落。波動(dòng)幅度之大、周期之短，均歷年罕見(jiàn)。
6.用于世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的后備耕地和水資源仍有相當(dāng)數(shù)量，國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供給仍有增長(zhǎng)潛力
目前，許多國(guó)家還在實(shí)施限產(chǎn)和休耕政策。根據(jù)FAO和國(guó)際應(yīng)用系統(tǒng)分析研究所（IIASA）合作開(kāi)發(fā)的全球農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)（GAEZ）數(shù)據(jù)庫(kù)統(tǒng)計(jì)，全球有35億公頃的潛在耕地，扣除各類保護(hù)區(qū)后尚有20.6億公頃，是現(xiàn)有16億公頃耕地面積的1.3倍。擁有潛在耕地面積最大的地區(qū)是南美洲，其次是非洲。潛在耕地面積最大的國(guó)家巴西有3.34億公頃，其次是美國(guó)2.13億公頃，俄羅斯、剛果（金）均超過(guò)1億公頃。即使考慮環(huán)境保護(hù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等制約因素，主要糧食出口國(guó) 可開(kāi)發(fā)潛在耕地面積達(dá)4.7億公頃，潛在糧食產(chǎn)量27.3億噸 。
從實(shí)際看，只要有有效需求，供給潛力可以成為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)能力。2001-2014年，中國(guó)大豆進(jìn)口量增長(zhǎng)了5746萬(wàn)噸，中國(guó)之外的其他國(guó)家進(jìn)口量?jī)H增長(zhǎng)1269萬(wàn)噸，同期世界大豆貿(mào)易量由5354萬(wàn)噸增長(zhǎng)到12369萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了7015萬(wàn)噸，世界大豆貿(mào)易量的增長(zhǎng)主要是對(duì)中國(guó)進(jìn)口需求增長(zhǎng)做出的反應(yīng)。
表10 部分年份中國(guó)大豆進(jìn)口量與全球大豆貿(mào)易量
7.未來(lái)全球糧食需求增長(zhǎng)巨大，保障世界糧食安全任重道遠(yuǎn)
到2050年，世界人口將從2010年的69億增至91億，增長(zhǎng)34%，屆時(shí)全球70%的人口將住在城市。FAO《2050年如何養(yǎng)好世界》報(bào)告分析，城鎮(zhèn)化勢(shì)必帶來(lái)生活方式和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化，谷物直接消費(fèi)下降，而果蔬、肉類、乳制品和魚(yú)類消費(fèi)將增加，最終導(dǎo)致糧食需求的增長(zhǎng)。該報(bào)告預(yù)測(cè)，到2050年世界人均能量消耗將達(dá)到3050卡路里，比2003-2005年能量消耗水平增長(zhǎng)10%。屆時(shí)要實(shí)現(xiàn)世界糧食安全，未來(lái)幾十年世界糧食總產(chǎn)量必須增長(zhǎng)70%，其中發(fā)展中國(guó)家糧食產(chǎn)量則必須增長(zhǎng)100%。據(jù)專家預(yù)測(cè)，未來(lái)幾十年發(fā)展中國(guó)家的糧食進(jìn)口需求可能會(huì)大幅增加，谷物進(jìn)口量預(yù)計(jì)由2008-2009年的1.35億噸增至2050年的3億噸。
?。ǘ├脟?guó)際糧食市場(chǎng)的基本原則
國(guó)際市場(chǎng)供給增長(zhǎng)有很大潛力，對(duì)中國(guó)的需求增長(zhǎng)能夠做出有效反應(yīng)。但是國(guó)際市場(chǎng)也存在很大風(fēng)險(xiǎn)。有短期、局部短缺和發(fā)生糧食危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，有價(jià)格波動(dòng)加劇的風(fēng)險(xiǎn)，有跨國(guó)公司壟斷的風(fēng)險(xiǎn)，還有主要出口國(guó)掌控能力增強(qiáng)帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和供需特點(diǎn)決定了我們既要充分利用，又要防止過(guò)度依賴，還要防范風(fēng)險(xiǎn)。在進(jìn)口達(dá)到相當(dāng)規(guī)模的情況下，如何提高對(duì)進(jìn)口的掌控能力、保障必要進(jìn)口有充足的來(lái)源和渠道、保障進(jìn)口的穩(wěn)定極其重要。
目前我國(guó)糧食進(jìn)口市場(chǎng)集中度高，對(duì)進(jìn)口的把控能力弱。2012-2014年，我國(guó)95%的大豆進(jìn)口來(lái)自美國(guó)、巴西、阿根廷，90%以上的玉米進(jìn)口來(lái)自美國(guó)，70%以上的大麥進(jìn)口來(lái)自澳大利亞。要確保進(jìn)口適度可靠，必須務(wù)實(shí)推進(jìn)糧食進(jìn)口市場(chǎng)多元化和農(nóng)業(yè)走出去。
表11 2012年以來(lái)我國(guó)糧食進(jìn)口來(lái)源國(guó)所占比重
五、確保適度進(jìn)口實(shí)現(xiàn)糧安新戰(zhàn)略的政策建議
（一）適應(yīng)開(kāi)放新常態(tài)，調(diào)整糧食總量平衡思路，變保障產(chǎn)需兩元平衡為確保生產(chǎn)、需求、進(jìn)口三元平衡的思路，著力穩(wěn)定國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，確保進(jìn)口適度、適當(dāng)、可靠
我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)已高度開(kāi)放，農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易達(dá)到了相當(dāng)規(guī)模，進(jìn)口不再是限于品種調(diào)劑和余缺調(diào)節(jié)，而是供給的重要來(lái)源。這是“十三五”我國(guó)糧食安全和農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的新常態(tài)。過(guò)去講“總量平衡、豐年有余”、“農(nóng)產(chǎn)品供需處于緊平衡”都是從兩元平衡的角度來(lái)說(shuō)的。開(kāi)放條件下，實(shí)現(xiàn)糧食總量平衡要有新視野新角度、要有新思維新思路。除了保證必要的庫(kù)存水平外，確保糧食安全必須系統(tǒng)考慮需求、生產(chǎn)、進(jìn)口以及進(jìn)口與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的相互影響，確保進(jìn)口適度適當(dāng)可靠，確保國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。必須創(chuàng)新糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，變需求導(dǎo)向和追求數(shù)量增長(zhǎng)發(fā)展模式為資源環(huán)境承載能力導(dǎo)向和追求內(nèi)涵和質(zhì)量的發(fā)展模式。
1.要在統(tǒng)籌考慮保障基本供給、確保農(nóng)民就業(yè)增收、適應(yīng)資源環(huán)境承載能力、滿足氣候生態(tài)多樣性和合理農(nóng)作制度需要4方面因素的基礎(chǔ)上，確定糧食生產(chǎn)目標(biāo)，把糧食穩(wěn)產(chǎn)作為“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展重要任務(wù)。
2.要按照“口糧絕對(duì)安全、谷物基本自給”的要求，根據(jù)不同糧食產(chǎn)品的需求結(jié)構(gòu)、特點(diǎn)和相互間的替代性，以及在糧食安全中的地位，確定切實(shí)可行的階段性自給率目標(biāo)和合理的結(jié)構(gòu)，明確必須保有的基本播種面積、基本產(chǎn)量目標(biāo)。假定口糧需求量全部由國(guó)內(nèi)生產(chǎn)保障，其他食用糧和飼料糧需求量80%由國(guó)內(nèi)生產(chǎn)保障，工業(yè)用量50%國(guó)內(nèi)生產(chǎn)滿足，加上種子用糧，2020年國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)量應(yīng)穩(wěn)定在6億噸以上。
3.要在明確目標(biāo)的基礎(chǔ)上，充分考慮自然地理?xiàng)l件的制約以及間套作與可持續(xù)發(fā)展的需要，優(yōu)化糧食生產(chǎn)力布局，加強(qiáng)糧食優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶區(qū)域規(guī)劃。要切實(shí)加強(qiáng)糧食支持力度，加快優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)帶建設(shè)，確保糧食基本播種面積和基本供給能力。要堅(jiān)持省長(zhǎng)米袋子責(zé)任制度，分解任務(wù)，發(fā)揮地方積極性。
4.要充分考慮糧食產(chǎn)品間具有的替代性，在科學(xué)測(cè)定產(chǎn)需缺口的基礎(chǔ)上，確定糧食進(jìn)口預(yù)警閾值，要保證有有效的手段把握進(jìn)口時(shí)機(jī)和節(jié)奏，確保進(jìn)口規(guī)模適度適當(dāng)、進(jìn)口渠道可靠穩(wěn)定，防止進(jìn)口給國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)帶來(lái)沖擊、削弱國(guó)內(nèi)糧食基本供給能力的保障。
5.必須建立和完善與開(kāi)放新常態(tài)和新糧食總量平衡思路相適應(yīng)的行政管理體制或機(jī)制，切實(shí)保障糧食進(jìn)口與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)、農(nóng)民就業(yè)增收相協(xié)調(diào)，既要保障糧食安全，更要保障糧食安全的基礎(chǔ)——糧食產(chǎn)業(yè)安全。
?。ǘ┮越档统杀尽⒃鰪?qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力、穩(wěn)定種糧收益為目標(biāo)，構(gòu)建開(kāi)放型糧食支持政策體系，確保國(guó)內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展
加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)與發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用并不矛盾。不應(yīng)要求農(nóng)民在土地使用上按用途管理政策辦，而在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格和收益上完全讓市場(chǎng)來(lái)決定。要在更深意義上認(rèn)識(shí)國(guó)家對(duì)糧食和農(nóng)業(yè)的支持性質(zhì)。在缺乏歐盟、日本、韓國(guó)那樣的高關(guān)稅保護(hù)的情況下，加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政支農(nóng)力度具有更為重要的意義。受進(jìn)口價(jià)格天花板效應(yīng)作用影響，以提高和穩(wěn)定價(jià)格、保障種糧合理收益為特征的糧食支持政策幾無(wú)繼續(xù)有效實(shí)行的空間。必須適應(yīng)農(nóng)業(yè)開(kāi)放和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)挑戰(zhàn)新常態(tài)，圍繞降低糧食生產(chǎn)成本或彌補(bǔ)成本過(guò)高、增強(qiáng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、穩(wěn)定種糧收益，構(gòu)建開(kāi)放型糧食支持政策體系。
1.要及時(shí)調(diào)整以順價(jià)銷售為基礎(chǔ)的最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策
實(shí)行中央儲(chǔ)備政策與最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策功能及執(zhí)行實(shí)體的分離；在繼續(xù)開(kāi)展目標(biāo)價(jià)政策試點(diǎn)的同時(shí)，探索采取“穩(wěn)定一頭、放開(kāi)一端”的思路調(diào)整最低保護(hù)價(jià)收購(gòu)和臨時(shí)收儲(chǔ)政策。即：在適當(dāng)完善的基礎(chǔ)上繼續(xù)對(duì)三大主糧進(jìn)行最低保護(hù)價(jià)和臨儲(chǔ)價(jià)收購(gòu)，放開(kāi)收儲(chǔ)企業(yè)收儲(chǔ)糧銷售，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制適度擴(kuò)大收儲(chǔ)企業(yè)范圍，在確定科學(xué)的計(jì)算方法基礎(chǔ)上財(cái)政對(duì)收儲(chǔ)企業(yè)進(jìn)行價(jià)差補(bǔ)貼或市場(chǎng)價(jià)格損失保險(xiǎn)補(bǔ)貼。這一改革思路的優(yōu)點(diǎn)在于能保證種糧收益、增強(qiáng)國(guó)產(chǎn)糧食市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力、提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率，將原來(lái)最終由財(cái)政負(fù)擔(dān)的收儲(chǔ)價(jià)與市場(chǎng)價(jià)差價(jià)費(fèi)用、庫(kù)存費(fèi)用、收儲(chǔ)企業(yè)因缺乏經(jīng)營(yíng)動(dòng)力而造成的效率損失費(fèi)用、庫(kù)存時(shí)間過(guò)長(zhǎng)造成糧食損失費(fèi)用4項(xiàng)費(fèi)用減少到差價(jià)支付1項(xiàng)費(fèi)用。
2.要建立增加財(cái)政支農(nóng)的長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)定不移加大對(duì)糧食生產(chǎn)的扶持力度
我國(guó)黃箱支持承諾主要對(duì)特定產(chǎn)品的價(jià)格支持政策特別是臨時(shí)收儲(chǔ)政策造成了約束。我國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策具有足夠的空間，關(guān)鍵是我們能拿出多大財(cái)力來(lái)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。要在明確基本播種面積、基本產(chǎn)量目標(biāo)，進(jìn)行科學(xué)布局的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)加大對(duì)重點(diǎn)糧食產(chǎn)區(qū)的支持力度，確保糧食最基本的供給能力。要充分考慮普通農(nóng)戶和家庭經(jīng)營(yíng)在糧食安全和供給保障方面的作用，點(diǎn)面結(jié)合，分類加強(qiáng)支持，確保農(nóng)業(yè)全面發(fā)展并與工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程相協(xié)調(diào)。在面臨國(guó)外大規(guī)模生產(chǎn)且獲得高額補(bǔ)貼的大農(nóng)場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下，農(nóng)業(yè)支持保護(hù)水平要足以彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力存在的差距。
3.強(qiáng)化制度安排，明確金融保險(xiǎn)部門(mén)支持糧食生產(chǎn)的責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)金融保險(xiǎn)對(duì)糧食產(chǎn)業(yè)的支持
農(nóng)村金融保險(xiǎn)服務(wù)滯后最根本的原因是，提供農(nóng)村金融保險(xiǎn)服務(wù)的比較收益低，正如種糧務(wù)農(nóng)比較效益低一樣。應(yīng)通過(guò)立法等制度性安排，明確金融機(jī)構(gòu)在糧食安全方面的法定義務(wù)，著力解決當(dāng)前農(nóng)村金融信貸服務(wù)發(fā)展滯后的問(wèn)題。可借鑒儲(chǔ)備金制度，規(guī)定任何從事放貸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)都必須有一定比例的貸款直接或通過(guò)小額信貸機(jī)構(gòu)、農(nóng)村信用合作社投向糧食生產(chǎn)。
（三）堅(jiān)持“兩反一?！睏l例立法宗旨，建立完善糧食進(jìn)口預(yù)警和保障措施啟動(dòng)觸發(fā)機(jī)制，把適度進(jìn)口的要求和數(shù)量控制落到實(shí)處
在進(jìn)口劇增、產(chǎn)業(yè)受到損害和損害威脅時(shí)，采取貿(mào)易救濟(jì)措施是WTO規(guī)則賦予的權(quán)利，是我國(guó)“兩反一?！睏l例規(guī)定的法定手段，核心就是通過(guò)征收額外關(guān)稅確保進(jìn)口產(chǎn)品價(jià)格不低于國(guó)內(nèi)成本價(jià)，防止進(jìn)口過(guò)度，確保國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)具有合理的利潤(rùn)空間和健康發(fā)展的基礎(chǔ)。我國(guó)承諾的約束關(guān)稅低，貿(mào)易救濟(jì)措施將成為應(yīng)對(duì)價(jià)差擴(kuò)大、保障糧食進(jìn)口適度和產(chǎn)業(yè)安全最為有效的手段。
針對(duì)當(dāng)前啟動(dòng)貿(mào)易救濟(jì)措施、特別是啟動(dòng)一般保障措施缺乏裁定所需的客觀定量標(biāo)準(zhǔn)，而且容易引起受影響國(guó)家的誤解和外交爭(zhēng)議，應(yīng)借鑒WTO農(nóng)業(yè)特保措施設(shè)置的以進(jìn)口增幅和進(jìn)口價(jià)格跌幅為基礎(chǔ)的自動(dòng)觸發(fā)機(jī)制，建立我國(guó)糧食進(jìn)口預(yù)警和一般保障機(jī)制剛性啟動(dòng)機(jī)制。明確糧食基礎(chǔ)進(jìn)口數(shù)量，明確不同預(yù)警等級(jí)和啟動(dòng)保障措施的進(jìn)口增幅觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)不是在短缺情況下發(fā)生的進(jìn)口過(guò)度和增長(zhǎng)過(guò)快進(jìn)行預(yù)警和采取救濟(jì)措施。保障機(jī)制啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)觸發(fā)后，根據(jù)“兩反一?！睏l例規(guī)定程序和要求實(shí)質(zhì)啟動(dòng)。啟動(dòng)前進(jìn)行預(yù)警。由于糧食產(chǎn)品間具有很強(qiáng)的替代性，應(yīng)建立基于糧食進(jìn)口總量增加幅度和三大主糧各自進(jìn)口量增加幅度之上的剛性觸發(fā)機(jī)制?？偭吭龇_(dá)到觸發(fā)水平后，所有界定的糧食品種進(jìn)口均需征收附加關(guān)稅或進(jìn)行限制；即使總量增幅沒(méi)達(dá)到觸發(fā)水平，三大主糧任何一個(gè)品種進(jìn)口達(dá)到觸發(fā)水平，該品種進(jìn)口需征收附加關(guān)稅或進(jìn)行限制。這一機(jī)制應(yīng)以公開(kāi)、透明、明確且符合WTO規(guī)則和我國(guó)“兩反一保”條例規(guī)定的方式實(shí)施。
?。ㄋ模┍３侄Α盐罩鲃?dòng)，切實(shí)從產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要出發(fā)，確保多雙邊貿(mào)易談判取得平衡互利對(duì)等的結(jié)果，確保糧食產(chǎn)品有限關(guān)稅和國(guó)內(nèi)支持空間不作減讓
首先，加入世貿(mào)組織后中國(guó)已深度融入全球經(jīng)濟(jì)，不可能再被孤立。WTO自其前身關(guān)貿(mào)總協(xié)定成立以來(lái)達(dá)成的協(xié)定涉及廣泛，包括的貨物投資服務(wù)市場(chǎng)準(zhǔn)入、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、利益保障和爭(zhēng)端解決各個(gè)方面。這些協(xié)定、規(guī)則、爭(zhēng)端解決機(jī)制以及各成員所作的承諾是貿(mào)易自由化和經(jīng)濟(jì)全球化健康規(guī)范發(fā)展的基礎(chǔ)。當(dāng)前的多雙邊貿(mào)易談判包括TPP談判，都是WTO附加（WTO+），是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上相互給予新的優(yōu)惠和進(jìn)行利益交換。它們不否定也不可能替代WTO在管理世界貿(mào)易中的基礎(chǔ)和核心作用。例如 TPP的達(dá)成不改變TPP成員在WTO和其他相關(guān)自貿(mào)協(xié)定（FTA）中的承諾，不改變TPP成員遵循WTO協(xié)定和規(guī)則的義務(wù)。TPP成員間的特惠，其他成員無(wú)權(quán)享受，TPP達(dá)成的要求和標(biāo)準(zhǔn)也不能強(qiáng)加其他成員。TPP的體量大主要是美國(guó)和日本的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易體量大，美日因體量大具有的影響力沒(méi)有TPP也客觀存在。
其次，中國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)入了新的發(fā)展階段，發(fā)生了新的變化。由初期的單純強(qiáng)調(diào)開(kāi)放轉(zhuǎn)向注重開(kāi)放的內(nèi)涵；由自主性的可糾錯(cuò)的開(kāi)放轉(zhuǎn)向基于多雙協(xié)定之上的約束性的開(kāi)放；由消除自身障礙、適應(yīng)既有規(guī)則為主轉(zhuǎn)向促進(jìn)對(duì)等開(kāi)放、爭(zhēng)取有利外部環(huán)境和規(guī)則為主。
因此，必須按照十八大“完善互利共贏、多元平衡、安全高效的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系”的要求，按照五中全會(huì)“奉行互利共贏的開(kāi)放戰(zhàn)略”、“推進(jìn)雙向開(kāi)放”的精神，從國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和長(zhǎng)遠(yuǎn)需要出發(fā)，保持定力，把握開(kāi)放的主動(dòng)權(quán)和主導(dǎo)權(quán)，切實(shí)利用好我國(guó)市場(chǎng)巨大的這一優(yōu)勢(shì)和重要籌碼，推進(jìn)互利共贏、對(duì)等相向開(kāi)放，確保多雙邊貿(mào)易談判取得平衡、符合各自產(chǎn)業(yè)實(shí)際的結(jié)果。
鑒于我國(guó)承諾的糧食產(chǎn)品關(guān)稅和國(guó)內(nèi)支持空間十分有限，保障“適度進(jìn)口”所需調(diào)控手段不足的問(wèn)題非常突出，必須在貿(mào)易談判中確保糧食關(guān)稅不減讓、配額不擴(kuò)大、國(guó)內(nèi)支持空間不減損；同時(shí)要為我國(guó)優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品出口和農(nóng)業(yè)對(duì)外投資、農(nóng)業(yè)走出去爭(zhēng)取更加有利的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，以有利于夯實(shí)糧食安全的基礎(chǔ)。
（五）加強(qiáng)支持力度，結(jié)合一帶一路戰(zhàn)略，推進(jìn)農(nóng)業(yè)走出去和市場(chǎng)多元化戰(zhàn)略的實(shí)施
要著力更加有效利用國(guó)際市場(chǎng)和資源，努力構(gòu)建持續(xù)、穩(wěn)定、高效的資源性農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口供應(yīng)鏈。要積極推進(jìn)戰(zhàn)略性農(nóng)業(yè)國(guó)際合作，結(jié)合一帶一路戰(zhàn)略，務(wù)實(shí)穩(wěn)步推動(dòng)農(nóng)業(yè)走出去，拓展貿(mào)易渠道，提升貿(mào)易水平，推進(jìn)進(jìn)口市場(chǎng)多元化。要進(jìn)一步明確農(nóng)業(yè)走出去在糧食安全中的定位，把農(nóng)業(yè)走出去作為在適度進(jìn)口范圍內(nèi)提高進(jìn)口調(diào)控能力的舉措，著力提升走出去企業(yè)與主要出口商的競(jìng)爭(zhēng)力。要把推進(jìn)走出去與推進(jìn)市場(chǎng)多元化有機(jī)結(jié)合，提高走出去目標(biāo)國(guó)家和區(qū)域糧食生產(chǎn)和進(jìn)出口貿(mào)易能力，促進(jìn)建立多元穩(wěn)定可靠的糧食進(jìn)口渠道。要利用我國(guó)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，積極推進(jìn)在東南亞地區(qū)建立雜交水稻生產(chǎn)基地，大力推廣雜交水稻種植，提升東南亞地區(qū)水稻生產(chǎn)能力。
（六）“三管齊下”減少庫(kù)存，同時(shí)保護(hù)好糧食生產(chǎn)積極性
一是以具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的價(jià)格，加快庫(kù)存糧食特別是儲(chǔ)存時(shí)間較長(zhǎng)的糧食的拍賣(mài)，將庫(kù)存減少到可接受的水平。二是針對(duì)當(dāng)前糧食進(jìn)口增長(zhǎng)過(guò)快的情況，采取貿(mào)易救濟(jì)措施，控制進(jìn)口增長(zhǎng)，為建立長(zhǎng)效機(jī)制積累經(jīng)驗(yàn)。三是在進(jìn)行充分合理補(bǔ)償、保證糧農(nóng)收益和種糧積極性的前提下，結(jié)合環(huán)境突出問(wèn)題治理和安排短期休耕，明確和調(diào)整年度糧食生產(chǎn)目標(biāo)。
?。ㄕn題組主持人：倪洪興、于孔燕；成員：呂向東、劉武兵、馬建蕾、張永霞、李偉偉、李亮科?！掇r(nóng)業(yè)貿(mào)易研究》2015年第9期）
