自多哈回合啟動以來，經過所有成員艱苦不懈的努力，農業(yè)談判在曲折中取得了階段性進展，特別是2013年在巴厘島會議上達成了早期收獲成果。中國作為WTO新成員和發(fā)展中成員，對WTO農業(yè)談判始終持積極和建設性態(tài)度。中國全方位參與了談判過程，為推動談判形成共識發(fā)揮了重要作用。在后巴厘農業(yè)談判中，中國將繼續(xù)發(fā)揮積極作用，確保多哈回合成為真正的發(fā)展回合并早日取得圓滿成功。
一、WTO多哈農業(yè)談判回顧與展望
WTO多哈回合談判于2001年啟動，目的是要建立一個“公平的和以市場為導向的世界農業(yè)貿易體制”。農業(yè)對于發(fā)展成員糧食安全、農民生計安全和農村發(fā)展具有特殊的重要性，對于發(fā)達成員而言具有很強的政治敏感性，因此，農業(yè)談判始終是多哈回合的難點、焦點和核心。《多哈宣言》規(guī)定了農業(yè)談判授權，明確提出要“實質性改善市場準入；削減并以期逐步取消所有形式的出口補貼；實質性削減具有貿易扭曲作用的國內支持”；同時還明確“發(fā)展中成員的特殊和差別待遇應成為談判所有要素的組成部分，并應包含在具體減讓和承諾表中，及酌情包含在有待談判的規(guī)則和紀律中，以便發(fā)展中成員能有效運用并能夠有效考慮他們的發(fā)展需要，包括糧食安全和農村發(fā)展的需要”；“非貿易關注將在《農業(yè)協(xié)定》所規(guī)定的談判中加以考慮”。
多哈回合是發(fā)展回合。農業(yè)談判的目標就是要促進發(fā)展中成員的農業(yè)發(fā)展，關鍵就是要為具有出口利益的發(fā)展中成員提供更好的市場準入，為擁有大量小規(guī)模、生計型小農的發(fā)展中成員提供充分靈活性來應對貿易競爭帶來的挑戰(zhàn)。農業(yè)的特殊性使得農業(yè)談判比其他任何部門的談判更為復雜，難以協(xié)調和平衡。但是經過14年來所有成員的艱苦努力，經過多次反復和挫折，多哈回合農業(yè)談判從最基本的問題和理念討論開始，不斷深入擴展，縮小分歧、擴大共識，并在共識的基礎上取得了重要的階段性成果。階段性成果主要包括2004年7月達成的談判《框架協(xié)議》，2005年達成的《香港宣言》、2008年形成的模式案文，以及2013年在WTO巴厘島部長會議上達成的早期收獲成果。早期收獲成果的取得為多哈談判注入了活力，開啟了WTO后巴厘談判進程。
（一）《框架協(xié)議》達成的主要原則
2004年7月達成的農業(yè)談判《框架協(xié)議》重申了多哈農業(yè)談判授權以及建立公平和以市場為導向的貿易體制的長期目標，強調“有待制定的模式需要包含給予發(fā)展中成員的、可以有效運用和具有意義的特殊和差別待遇條款。農業(yè)對于發(fā)展中成員的經濟發(fā)展至關重要，他們必須能夠實行支持其發(fā)展目標、扶貧戰(zhàn)略、糧食安全以及生計關注的農業(yè)政策”。要求“以一種具有抱負水平、迅速和有針對性的方式”解決棉花問題?？蚣軈f(xié)議就市場準入、國內支持和出口競爭三大支柱等方面的談判達成了基本共識。
在國內支持方面，明確按照分層公式削減扭曲貿易的國內支持總量（黃箱、微量允許和藍箱措施之和），支持水平越高削減幅度越大；同時對黃箱、微量允許和藍箱按照待定的公式進行分項削減或封頂；對特定產品的黃箱支持量將通過一定的方法進行限定；對藍箱標準進行審議；明確主要用于生計和資源匱乏農民的發(fā)展中成員的微量允許免于削減承諾。
在出口競爭方面，明確規(guī)定將為最終取消出口補貼確定具體日期，同時將平行取消出口信貸、出口國營貿易和糧食援助等措施中的補貼和貿易扭曲成份，并制定有效的紀律約束加以規(guī)范。
在市場準入方面，規(guī)定使用分層公式削減關稅，高關稅多減，通過公式解決關稅升級問題；在同意給予“敏感產品”一定靈活性的同時，要求通過削減關稅與擴大關稅配額相結合的方式改善這些產品的市場準入水平。給予發(fā)展中成員的特殊和差別待遇將是談判所有要素的組成部分。發(fā)展中國家成員可以根據糧食安全、生計安全和農村發(fā)展需要的標準，指定適當數量的產品作為特殊產品；這些產品將可以獲得更多的靈活待遇。將制定特殊保障措施機制供發(fā)展中國家成員使用。
在新成員待遇方面，明確新加入成員的特別關切將通過具體的靈活性條款給予有效解決。
盡管農業(yè)談判框架協(xié)議回避了分歧較大的實質性問題，將其推遲到模式談判階段來解決，也沒有明確減讓公式和具體參數，但框架協(xié)議確定的較為具體的原則和基本內容有助于消除當前世界農產品貿易中最為突出的問題，其內容較好地平衡和兼顧了發(fā)達成員與發(fā)展中成員的利益關切。
（二）《香港宣言》達成的主要共識
2005年WTO第6屆部長會議通過的《香港宣言》在《框架協(xié)議》的基礎上就多哈農業(yè)談判取得了進一步的實質性進展，深化和擴大了成員在一些重要問題的共識。
在國內支持層面，《香港宣言》明確分三層削減黃箱綜合支持量（AMS）最終約束水平和扭曲貿易的國內支持總量，層數越高線性削減幅度越大。位于較低層的總AMS最終約束水平相對(產值)較高的發(fā)達國家成員將在AMS削減方面做出額外努力。無黃箱綜合支持量（AMS）承諾的發(fā)展中國家成員將免于對微量允許進行削減和對扭曲貿易的國內支持總量進行削減。棉花生產方面扭曲貿易的國內補貼的取消比任何議定的總體公式更快且更具抱負水平，且實施期短于普遍適用的實施期。
在出口補貼方面，明確提出在2013年底前平行取消所有形式的出口補貼。還款期等于或少于180天的出口信貸、出口信用擔?；虮ｋU計劃應符合以商業(yè)為導向的紀律。
在市場準入方面，明確分4層安排關稅削減，相關的分層界點有待談判。發(fā)展中國家成員享有靈活性，根據基于糧食安全標準、生計安全和農村發(fā)展方面的指標自主指定適當數量的稅目作為特殊產品；發(fā)展中國家成員將有權使用基于進口量和價格觸發(fā)的特殊保障機制。特殊產品和特殊保障機制應成為農業(yè)談判模式和談判結果的組成部分。
《香港宣言》進一步細化了國內支持和關稅的分層削減原則，提出了取消出口補貼的具體時間，對出口信貸進行了規(guī)范，明確了基于指標自主指定特殊產品的原則。
（三）2008年模式案文的主要內容
在《框架協(xié)議》和《香港宣言》的基礎上，2008年WTO農業(yè)談判形成了較為成熟的模式案文。案文在關稅削減公式、敏感產品的數量和待遇、國內支持總體削減及紀律等核心議題方面都提出了較為具體的建議。
在國內支持方面，對于扭曲貿易支持總量（OTDS）削減和黃箱綜合支持量（AMS）削減明確了層數、各層的分層界點、削減幅度和實施期；發(fā)展中國家享有較小的削減幅度和較長的實施期，無黃箱綜合支持量（AMS）的發(fā)展中成員、糧食凈進口發(fā)展中成員、新加入成員和低收入轉型小經濟體免于削減；對特定產品綜合支持量進行封頂，對藍箱實行總量封頂和特定產品封頂。
在市場準入方面，規(guī)定發(fā)達成員農產品關稅平均削減幅度不得低于54%，約束關稅分四層進行削減，關稅越高削減幅度越大，約束關稅在75%以上的削減70%，實施期為5年，分6次平均削減；發(fā)展中成員平均削減幅度最高不超過36%，分五層進行削減，實施期為10年，分11次平均削減。發(fā)展中新成員各層的關稅少減8個百分點，低于10%的關稅免于削減，實施期比發(fā)展中成員長兩年，與入世承諾重疊部分可于入世實施期結束后1年開始執(zhí)行。敏感產品數量一般不超過總稅目數的4%，特殊情況可略有增加，但需額外擴大配額加以補償。發(fā)展中成員根據糧食安全、生計安全和農村發(fā)展三方面的指標自主指定特殊產品，數量最多不超過稅目總數的12%，其中最多5%免于關稅削減，總體平均削減幅度為11%；發(fā)展中新成員特殊產品數量最多不超過稅目總數的13%，總體平均削減幅度為10%。發(fā)達成員自實施期第一天起將可以使用特殊保障措施的產品數量削減到占稅目總數的1%，最晚在實施期的第7年末完全取消特殊保障措施。發(fā)展中成員自實施期第一天起削減到稅目總數的2.5%。為發(fā)展中成員制定特殊保障機制。
2008年模式案文是在既有共識的基礎上，較好地平衡了各方的利益，盡管各方對模式案文都有不滿的地方，但作為一種脆弱的平衡，模式案文為絕大多數成員所接受。模式案文基本體現(xiàn)了多哈發(fā)展授權和業(yè)已達成的共識，雖然沒有最終簽署，但為下一步談判奠定了基礎。
（四）后巴厘農業(yè)談判形勢與面臨的挑戰(zhàn)
2013年，WTO巴厘島部長會議就貿易便利化、糧食安全收儲補貼以及關稅配額管理3個議題達成了早期收獲成果。這一成果的取得無疑為多哈回合談判注入了新的活力，但巴厘早期收獲成果的達成并沒有實質性減少農業(yè)談判既有的分歧和面臨的困難，還有可能削弱一些成員推進多哈談判的動力和政治意愿。因此，能否在既有共識和進展的基礎上解決剩余問題，達成平衡的一攬子協(xié)議，盡快結束多哈回合談判，還存在很大的不確定性，面臨許多挑戰(zhàn)。
就巴厘島會議前后各方的談判主張看，未來農業(yè)談判面臨三大挑戰(zhàn)。一是能否堅持WTO多哈回合談判授權面臨挑戰(zhàn)。多哈回合啟動以來已經14年，國際農產品市場由總體上的結構性過剩，轉為波動性風險性加劇的態(tài)勢，發(fā)生了較大的變化。但應該看到，發(fā)展中成員存在大量小規(guī)模、生計型農業(yè)的情況沒有改變，在確保糧食安全和農民生計方面面臨的挑戰(zhàn)沒有改變，多哈發(fā)展議程需要解決的基本問題沒有改變，多哈發(fā)展授權的現(xiàn)實意義沒有改變。盡管如此，一些成員認為多哈啟動以來的形勢發(fā)生了很大變化，提出了多哈授權是否繼續(xù)有效、是否需要調整的問題。二是如何堅持既有談判共識面臨挑戰(zhàn)。14年談判不懈努力達成的共識來之不易。目前選擇的關稅削減分層公式，是經過了瑞士公式與烏拉圭公式之爭、哈賓森減讓公式的提出與放棄、其他減讓公式的模擬和討論之后，最終選定的。特殊產品具體靈活性條款的確定，經歷了最初概念的提出、糧食安全/生計安全/農村發(fā)展基本標準的規(guī)范、基于三大標準的指標體系的完善以及大量相關研究和磋商。《框架協(xié)議》和《香港宣言》是所有成員達成一致的共識，2008年模式案文雖沒有簽署，但基本體現(xiàn)了既有的共識。堅持既有共識、在2008年模式案文基礎上推進談判是唯一現(xiàn)實可行的選擇。但一些成員提出2008年模式案文沒有最終簽署，不是共識，只能作為談判的參考，不能作為談判的基礎，這給如何堅持既有談判共識帶來了挑戰(zhàn)。三是如何確保談判重點聚焦面臨挑戰(zhàn)。2008年模式案文90%的內容已經達成一致，盡管成員都不滿意，但為絕大多數成員所接受。后巴厘談判應將沒有達成一致的問題作為未來談判重點，著力在一攬子協(xié)議平衡中有效解決。但一些成員提出新興成員應作更多的減讓承諾、發(fā)展中成員生計型農業(yè)支持應受到更嚴格約束和減讓的主張，這將使農業(yè)談判更加復雜、困難。
二、中國參與WTO多哈農業(yè)談判情況
中國作為WTO新成員和發(fā)展中農業(yè)成員，對WTO農業(yè)談判始終持積極和建設性的態(tài)度。中國全方位參與了談判的全過程，為推動談判形成共識發(fā)揮了重要作用。
（一）對多哈回合農業(yè)談判授權的理解和把握
談判授權是談判的出發(fā)點和歸宿點。對談判授權和談判目標的理解和把握是參與談判的前提和基礎。WTO多哈回合農業(yè)談判是烏拉圭回合農業(yè)談判的繼續(xù)，目的是要建立一個“公平的和以市場為導向的世界農業(yè)貿易體制”。烏拉圭回合談判首次將農產品貿易全面納入世界多邊貿易體制的有效管理之中，達成了《農業(yè)協(xié)定》。但是，烏拉圭回合《農業(yè)協(xié)定》從實質意義上來講主要是明確了世界農產品貿易體制的改革方向，對建立真正意義上的“公平和以市場為導向的貿易體制”作用非常有限。一是烏拉圭回合《農業(yè)協(xié)定》對農產品關稅削減作用有限，仍然允許存在大量高關稅和關稅高峰。二是對國內支持和出口補貼的削減相當有限，仍然允許部分成員使用大量的扭曲貿易的國內支持和出口補貼。三是發(fā)展中成員與發(fā)達成員間在國內支持、出口補貼等方面存在嚴重的不平衡，對發(fā)展中成員生計型小農的特殊性和需要也沒有充分考慮。
多哈回合是發(fā)展回合，多哈回合談判授權決定了農業(yè)談判的目標就是要促進發(fā)展中成員的農業(yè)發(fā)展。當然，發(fā)展中成員數量眾多、情況多樣、對于發(fā)展的訴求各不相同?？傮w看可以分為兩大類。一是具有農產品出口利益的發(fā)展中成員。這些成員的農產品出口面臨著國際市場高關稅乃至禁止性關稅以及不斷增加的技術壁壘的約束，面臨著發(fā)達國家高額補貼支持以及數十年、近百年補貼支持累積的競爭優(yōu)勢所帶來的不公平競爭。二是擁有大量小規(guī)模、生計型小農的發(fā)展中成員。這些成員因土地資源、人口等客觀因素限制，農業(yè)生產成本高、基礎競爭力弱，存在大量饑餓和營養(yǎng)不良人口，在確保糧食安全、農民生計和農村發(fā)展方面面臨著越來越嚴峻的挑戰(zhàn)，在貿易自由化進程中面臨巨大的競爭壓力，需要擁有足夠的政策空間來加強對小農的支持保護、來應對日趨加劇的國際市場的波動。
因此，履行多哈農業(yè)談判授權、實現(xiàn)農業(yè)談判目標、建立公平的和以市場為導向的世界農業(yè)貿易體制，最重要、最核心的任務：一是要實質性削減高關稅特別是禁止性關稅、實質性削減乃至消除扭曲貿易的國內支持補貼，二是要給予發(fā)展成員充分有效的靈活性，加強對生計型農業(yè)的合理支持和保護，促進其糧食安全、農民生計安全、農村發(fā)展目標的實現(xiàn)，增強其應對國際市場波動的能力。
（二）中國關于WTO農業(yè)談判的基本立場和主張
多哈農業(yè)談判是中國作為WTO成員首次參與的規(guī)則制定談判。中國高度重視多哈農業(yè)談判，在談判之初就建立了專門的農業(yè)談判機構和談判機制，對談判涉及的議題進行了專門的研究。在深入系統(tǒng)全面研究的基礎上，在廣泛聽取國內農業(yè)產業(yè)、企業(yè)、農戶意見后，明確提出了中國參與WTO多哈回合農業(yè)談判的基本立場和基本主張。中國的基本立場和基本主張集中體現(xiàn)在2009年9月中國正式向WTO提交的“WTO農業(yè)談判中國提案”以及此后提交的“WTO農業(yè)談判中國立場”等文件中。
基于對多哈談判授權的把握，中國主張WTO農業(yè)談判“要按照公平競爭的原則，重點限制并削減具有貿易扭曲作用的國內支持，削減并取消出口補貼，削減關稅高峰”；“要充分考慮發(fā)展中成員的農業(yè)發(fā)展實際和需要，在開放的程度和速度上給以特殊對待；要保證談判結果在體現(xiàn)各方利益的基礎上實現(xiàn)總體平衡，特別是有利于發(fā)展中成員的農業(yè)發(fā)展”；“對發(fā)展中成員有關糧食安全、農村發(fā)展、消除貧困等非貿易關注問題給予充分考慮，同時應防止將非貿易關注作為實施貿易保護主義的理由”。
關于市場準入，中國認為“高關稅、關稅高峰、關稅升級不僅削弱了烏拉圭回合推動農產品貿易自由化進程的作用，而且成為當前擴大農產品市場準入機會的最突出問題”。“必須大幅度削減關稅高峰、減少關稅升級、簡化關稅形式、縮小約束稅率與實施稅率的差距，最大限度減少貿易壁壘”?！翱紤]到發(fā)展中成員農業(yè)在糧食安全、農村就業(yè)、消除貧困等方面的特殊重要性及其宏觀調控能力有限等情況，應給予發(fā)展中成員特殊差別待遇，享有一定比例或一定數量的產品例外”。“中國支持特殊產品概念的提出并建立相應的機制，支持制定特殊保障措施機制供發(fā)展中成員使用”;“應充分考慮新加入成員的實際情況，給予新加入成員相應的特殊差別待遇”。
關于出口競爭和國內支持，中國主張“要消除發(fā)達成員和發(fā)展中成員間的嚴重不平衡，大幅度削減乃至取消黃箱和藍箱等扭曲貿易的國內支持以及各種形式的出口補貼，規(guī)范和約束出口信貸，減少發(fā)達成員微量許可，限定發(fā)達成員的國內支持總水平”。
（三）中國對WTO農業(yè)談判的積極參與
WTO多哈農業(yè)談判已啟動14年，經歷了成員提交總體談判提案、就談判涉及的基本問題和理念進行討論磋商、開展三大支柱議題減讓原則和框架模式談判，以及開展減讓模式案文談判等多個階段，談判有進展也有挫折，有失望失敗也取得了階段性重要成果。作為WTO新成員和發(fā)展中農業(yè)大國，中國對WTO農業(yè)談判始終持積極和建設性的態(tài)度，有效參與了談判的全過程，全面參加了不同層面的基礎性磋商和不同層級實質性談判，闡述了中國在各個議題上的立場和主張，發(fā)揮了重要作用。2003年坎昆會議以后，中國加入了由巴西、印度等主要發(fā)展中成員組成的20國集團（G20）以及由印度、印尼等主要發(fā)展中成員組成的33國集團（G33）“特殊產品”聯(lián)盟，成為G20和G33的核心成員。G20和G33圍繞多哈授權開展了大量的技術性工作，為平衡發(fā)達成員和發(fā)展中成員以及發(fā)展中成員之間的利益做出了不懈的努力，就三大支柱議題以及特殊產品和特殊保障機制等具體議題提交了大量的提案和分析材料，為形成共識、推動談判取得進展并最終取得平衡的結果發(fā)揮了重要作用。除了積極參與G20和G33的工作外，中國還特別注意加強與其它發(fā)展中成員集團以及其它主要談判方的溝通協(xié)調，為達成符合多哈授權、平衡的、能為各方接受的談判結果做出積極的貢獻。中國還于2005年在大連和香港承辦了WTO小型部長會議和WTO第六屆部長會議，為推進談判發(fā)揮了重要作用，特別是香港會議在多哈回合進程中具有里程碑意義。
三、中國農業(yè)談判目標和戰(zhàn)略的重新審視
如前所述，中國主張多哈農業(yè)談判目標要著重實質性削減高關稅特別是禁止性關稅、實質性削減乃至消除扭曲貿易的國內支持補貼；要重點給予發(fā)展中成員在市場準入減讓和國內支持規(guī)則方面充分有效的靈活性，要給予發(fā)展中新成員充分有效的靈活性。這是中國的基本立場，是中國參與農業(yè)談判的目標。這一目標的提出是基于對多哈談判授權的理解和把握、基于中國農業(yè)實際、基于中國加入世貿組織的特殊情況。
（一）中國農業(yè)談判目標的確定是基于談判的發(fā)展授權
多哈回合是發(fā)展回合，談判結果必須有利于促進發(fā)展中成員的農業(yè)發(fā)展，要為具有農產品出口利益的發(fā)展中成員提供更多市場準入機會，要為擁有大量小規(guī)模、生計型小農的發(fā)展中成員提供有效應對國際競爭挑戰(zhàn)所需的靈活性。中國作為農產品市場最開放的發(fā)展中成員、作為存在大量生計型農民的成員，也作為勞動密集型產品出口方的成員，對發(fā)展中成員多樣化的發(fā)展訴求有更全面深切的了解和體驗。作為負責任的發(fā)展中成員，充分利用中國的經驗積極有效參與談判，確保多哈農業(yè)談判切實按照發(fā)展授權推進，這是中國應有的擔當和責任。在談判中，中國與廣大發(fā)展中國家一道，遵照多哈宣言和多哈授權，針對發(fā)展成員農產品出口面臨的突出問題，針對發(fā)展成員農業(yè)發(fā)展面臨的基礎競爭力不足的挑戰(zhàn)，提出具體談判目標和談判提案，確保發(fā)展回合真正是發(fā)展回合，不偏離方向。
近10多年來，世界農業(yè)形勢確實發(fā)生了較大變化，國際農產品市場由總體上的結構性過剩，轉為波動性、風險性加劇的態(tài)勢，這使得發(fā)展中成員不僅要應對農產品低價帶來的影響，還要應對農產品高價帶來的影響。在形勢變化中，發(fā)展中成員農產品出口面臨高關稅、高補貼、高扭曲帶來的不公平競爭的現(xiàn)實沒有改變。發(fā)展中成員存在大量小規(guī)模、生計型農業(yè)的情況沒有改變。
目前，全球谷物貿易量仍不足產量的15%，全球85%以上的糧食供給是靠國內生產來解決的。當前世界糧食安全問題主要是貧困人口買不起糧食的問題，解決的關鍵是提高發(fā)展中成員糧食生產能力。由于耕地和勞動力不能跨國自由流動，各國農業(yè)基礎競爭力存在比工業(yè)更加難以克服的差距。發(fā)展中成員的農業(yè)基礎競爭力不足，在確保糧食安全和農民生計安全上面臨巨大挑戰(zhàn)。貿易自由化進程的推進必須力避對這些發(fā)展成員生產能力以及小農生產積極性的打壓和抑制。
（二）中國農業(yè)談判目標的確定是基于中國農業(yè)實際
中國農業(yè)的本質特征和實際狀況是確定中國農業(yè)談判目標需要考慮的最重要的因素。首先，中國農業(yè)對于確保糧食安全和農民生計、保障農村就業(yè)和社會穩(wěn)定具有至關重要的作用。中國是一個13億人口的發(fā)展中農業(yè)國家，有6.3億農村人口[1]。農業(yè)不僅是保障國家糧食安全的重要產業(yè)，也是數億人口賴于生存和發(fā)展的基礎產業(yè)，是6.3億農村人口的重要收入來源和生計依靠。確保糧食安全始終是中國考慮的頭等大事，而發(fā)展國內糧食生產、保持必要的糧食生產能力和一定的糧食自給水平對中國這樣擁有巨大人口的國家的糧食安全至關重要。因此任何時候中國的農業(yè)都不能受到削弱。
進入新世紀以來，中國經濟得到了較快發(fā)展，農業(yè)實現(xiàn)了穩(wěn)定增長，特別是近10年，中國糧食產量連續(xù)十年保持增長，農民收入連續(xù)十年保持較快增長，取得了顯著成效。但從總體和根本上來看，中國農業(yè)小規(guī)模、生計型特征沒有改變，在中國人均收入整體水平還有限的同時，城鄉(xiāng)差距擴大的趨勢沒有得到根本遏制。根據世界銀行的統(tǒng)計，2013年中國人均GDP為6807美元，全球排名第71位，只有世界平均水平的一半多。2013年，中國城鄉(xiāng)居民收入比3.03：1，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26955元，農村居民人均純收入僅8896元，絕對收入差距高達18059元。按照中國年人均純收入2300元的農村扶貧標準計算[2]，2013年全國農村仍有8249萬貧困人口。近年來，中國農村社會養(yǎng)老保障事業(yè)開始起步，但處于低水平發(fā)展階段，就社會養(yǎng)老保障而言，目前農村基本實現(xiàn)了全覆蓋，但月均養(yǎng)老金不足百元。因此，中國農業(yè)依然是數億農村人口賴以生存和發(fā)展的基礎產業(yè)，是其最重要的收入來源和生計依靠。
其次，中國農業(yè)以家庭經營為主，經營規(guī)模狹小，農業(yè)基礎競爭力不足，面臨的國際競爭壓力巨大。農業(yè)是高度依賴自然資源和自然條件的產業(yè)，資源稟賦和農業(yè)生產規(guī)模決定了農業(yè)基礎競爭力。由于耕地和勞動力不能跨國自由流動，各國農業(yè)基礎競爭力存在比工業(yè)更加難以克服的差距。通過合理的關稅保護和國內支持來彌補農業(yè)基礎競爭力的不足，是確保國內產業(yè)安全的必然選擇。目前中國農戶經營規(guī)模平均只有0.6公頃左右，即使在一定時間內將現(xiàn)有一半農村人口和勞動力轉移出去，不考慮人口自然增長，中國農業(yè)生產平均規(guī)模也只能擴大一倍，達到戶均1公頃多。由規(guī)模決定，中國農業(yè)特別是大宗農產品基礎競爭力先天不足，與世界主要出口國存在難以克服的巨大差距，隨著農業(yè)勞動力機會成本的上升，這種差距將進一步擴大。
此外，中國二元經濟結構特征顯著[3]，在農村社會保障體系完善健全之前，在轉移出來的農村勞動力真正市民化之前，農業(yè)仍將承擔著社會環(huán)境文化等多方面功能，這些多功能的實現(xiàn)一定程度上是以犧牲效率為代價的，這進一步加大了中國農業(yè)與世界主要出口國的基礎競爭力差距。2013年，中國城鎮(zhèn)化率提高到53.7%[4]，全國農民工總量達到26894萬人，但這些農民工絕大多數住在用工單位提供的集體住房和在城鄉(xiāng)結合部的租房，在城里加入養(yǎng)老保險的比重為15.7%，參加醫(yī)療保險的比重為17.6%，參加工傷保險的比重為28.5%，參加失業(yè)保險的比重為9.1%。這意味著2億多農民工的生計保障最終還得依靠農業(yè)。因此，讓平均1公頃耕地要養(yǎng)活1戶農村人口并承擔許多社會環(huán)境功能的小農與平均規(guī)模100-500公頃的大農場進行競爭，是不公平的，必須給予小農合理的支持保護。相比其他成員，中國的關稅政策和國內支持政策空間已非常有限，保持這些有限的政策空間，對確保中國農業(yè)可持續(xù)增長更為重要。
第三，中國人均農業(yè)資源不足，在立足國內保障主要農產品基本需要的同時，必須充分利用貿易增加農產品有效供給。隨著人口的進一步增長、城鎮(zhèn)化進程的推進、居民膳食結構的升級，中國主要農產品需求呈剛性增長。在資源剛性約束和需求剛性增長的情況下，立足國內確保大宗農產品基本供給，同時擴大貿易、適度增加進口，更加充分有效利用國際市場，既是中國農業(yè)發(fā)展現(xiàn)實的必然，也是農業(yè)政策理性選擇的必然。關鍵是要有必要的政策手段在開放中統(tǒng)籌好國內國際兩個市場，切實兼顧平衡好進口需要和國內農業(yè)發(fā)展需要，促進農產品貿易更好地與國內產業(yè)協(xié)調發(fā)展。
入世以來，我國農產品貿易持續(xù)快速發(fā)展，貿易規(guī)模不斷擴大。2001-2013年，我國農產品貿易總額由279.4億美元增長到1867.5億美元，年均增長17.2%；進口額由118.5億美元增長到1189億美元，年均增長21.2％，每3年翻一番；2013年我國農產品貿易額是農業(yè)增加值的20.2%，貿易逆差510.6億美元。其中大豆進口量由2001年的1567.6萬噸增長到2013年的6340.5萬噸；食用油進口量由167.8萬噸增長到922.2萬噸；棉花進口量由19.7萬噸增長到450.2萬噸。食糖凈進口由不足100萬噸增加到454.6萬噸。奶粉進口量由不足10萬噸增長到86.4萬噸。2013年牛羊豬禽肉進口達173萬噸。
中國農產品進口直接增加了國內有效供給，緩解了需求增長對資源環(huán)境的壓力。但是，隨著中國勞動力、土地、環(huán)境保護、質量安全成本的顯性化和不斷提高以及內外價差的擴大，近年來中國農產品“邊進口、邊積壓”的問題突出[5]，進口對國內價格的抑制和打壓作用顯著，使得國內農產品價格既不能隨著需求的拉動而相應提高，也不能隨著生產成本的上升而合理上升，對國內農業(yè)產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來了越來越深刻的影響。這種影響逐步從大豆、大麥、羊毛擴展到乳制品、棉花、食糖、秈稻，并呈現(xiàn)繼續(xù)擴大和加深的趨勢。這與缺乏合理的關稅保護和有效的國內支持密不可分。
總之，中國農業(yè)是生計型、小規(guī)模農業(yè)，是以糧食安全為核心的農業(yè)。中國農業(yè)不可能是商業(yè)型農業(yè),不可能把通過貿易追求商業(yè)利益作為農業(yè)發(fā)展目標。中國農業(yè)的本質特征和發(fā)展趨勢決定了中國在WTO農業(yè)談判中的利益主要在于防守，而不在于進攻。由規(guī)模和農業(yè)多功能決定的中國農業(yè)基礎競爭力與世界主要出口國存在的差距難以改變，貿易自由化必須考慮成員間這種巨大差異在公平的基礎上推進，在談判中，通過特殊差別待遇、特殊產品、特殊保障機制等靈活性，保持中國目前有限的關稅和國內支持政策空間，對中國農業(yè)發(fā)展、糧食安全和農民生計安全至關重要。
（三）中國農業(yè)談判目標的確定是基于中國加入世貿組織后的特殊情況
中國農業(yè)在入世過程中做出了巨大而廣泛的承諾，這些減讓和承諾遠遠超過了烏拉圭回合《農業(yè)協(xié)定》的要求。中國已經成為世界上農產品市場最開放的國家[6]。在出口競爭上，中國承諾取消各種形式的出口補貼。在國內支持上，中國黃箱政策僅保留了8.5%的微量允許,而且農業(yè)協(xié)議6.2條款下對生計型小農和脆弱地區(qū)的支持政策也計入微量允許[7]。在市場準入上，中國承諾的平均關稅只有15.2%，是世界平均水平的1/4。中國糧棉油糖等重要產品配額外最高關稅65%，遠低于其他成員上千乃至數千的最高關稅，也遠低于美國數百的最高關稅。中國農產品關稅形式單一，從價稅比率達99%以上，實施稅率和約束稅率完全一致。這是多哈農業(yè)談判中國進一步減讓的基礎，在這一基礎上的任何減讓都是實質性的，這將給中國缺乏基礎競爭力的小規(guī)模、生計型農業(yè)帶來很大的負面影響，將給中國的糧食安全和農民生計安全帶來巨大挑戰(zhàn)。因此，新成員的特殊關切必須有效解決，必須給予新成員充分有效的特殊靈活性。
四、中國在WTO后巴厘島農業(yè)談判中的作用
中國是WTO新成員和重要的發(fā)展中成員，各方對中國在后巴厘農業(yè)談判中的作用有不少多樣化的期待。對于作為近年來發(fā)展較快的發(fā)展中成員，一些成員特別是有出口利益的成員希望中國更多地發(fā)揮引領作用，在市場準入方面做出更多的減讓承諾；有的甚至忽視中國農業(yè)的基本特征，忽視中國農業(yè)支持人均水平低、具有生計型、補償性、非貿易扭曲性特征[8]，要求在國內支持上作進一步減讓，削減8.5%的微量許可水平。對于作為擁有大量生計型小農的發(fā)展中成員，一些成員希望中國有更多的擔當，在糧食安全議題、特殊產品和特殊保障機制以及特殊差別待遇等問題上發(fā)揮牽頭作用，在推進貿易自由化進程中有效解決好糧食安全、農民生計安全和農村發(fā)展關注。對于作為農產品市場最開放的成員，一些成員希望中國利用自身經驗在協(xié)調發(fā)展中成員的進攻和防守利益、平衡進出口成員關注方面發(fā)揮更大的協(xié)調作用。
面對多樣化的期望和要求，中國在后巴厘農業(yè)談判中的定位，依然是要基于多哈發(fā)展授權和發(fā)展中國家的共同利益，依然要基于中國農業(yè)的實際和入世帶來的特殊情況。由于中國農業(yè)小規(guī)模、生計型本質難以改變，入世后中國已成為農產品市場最開放的成員，面臨日益嚴峻的競爭壓力，保持目前有限的關稅政策和國內支持政策空間對確保中國農業(yè)可持續(xù)增長至關重要。中國在WTO后巴厘農業(yè)談判中可以著重發(fā)揮以下3方面的作用。
（一）繼續(xù)加強與發(fā)展中成員的密切協(xié)作，確保多哈回合真正成為發(fā)展回合
中國作為農產品市場最開放的發(fā)展中成員、作為存在大量生計型農民的成員，也作為勞動密集型產品出口方的成員，對發(fā)展中成員多樣化的發(fā)展訴求有更全面、深切的了解和體驗。作為負責任的大國，充分利用中國的經驗積極有效參與談判，確保多哈農業(yè)談判切實按照發(fā)展授權推進，這是中國應有的擔當和責任。要從大量小規(guī)模、生計型小農發(fā)展需要出發(fā)，充分考慮其農業(yè)生產成本高、基礎競爭力弱，存在大量饑餓和營養(yǎng)不良人口的現(xiàn)實，為發(fā)展中成員爭取必要的靈活性待遇，以應對其農業(yè)發(fā)展面臨的越來越嚴峻的挑戰(zhàn)和競爭壓力。盡管中國在農業(yè)談判中基本沒有進攻利益，但要從發(fā)展中成員面臨著不公平競爭的現(xiàn)實出發(fā)，推動高關稅、高補貼支持以及高扭曲政策的減讓。2004年達成的《框架協(xié)議》和2005年達成的《香港宣言》必須得到遵守。2008年形成的模式案文，雖然各方都不太滿意，但較好地平衡了各方的利益，為下進一步談判奠定了基礎。在后巴厘農業(yè)談判中，中國應繼續(xù)加強與G20、G33的緊密合作，在已有談判共識基礎上解決遺留問題，積極推進談判，確保多哈回合按照多哈發(fā)展授權的方向推進。
（二）繼續(xù)履行好入世承諾，為維護和加強WTO多邊貿易體制、促進世界農產品貿易發(fā)展做貢獻
WTO作為唯一的全球性多邊貿易組織，在規(guī)范和管理世界貿易中始終發(fā)揮著基礎和權威作用，具有不可替代的地位。WTO及其前身關貿總協(xié)定（GATT）前8輪談判形成的規(guī)則、爭端解決機制以及各成員所作的承諾，始終是規(guī)范和管理國際貿易的基礎。盡快完成WTO多哈回合談判，進一步完善和制定更加開放的游戲規(guī)則，對于增強WTO多邊貿易體制活力十分重要。但遵循WTO既有規(guī)則和既有承諾，對于強化WTO多邊貿易體制的基礎性地位同樣十分重要。在當前中國農業(yè)受國際市場影響不斷加深的形勢下，中國努力克服各種困難和挑戰(zhàn)，切實履行好入世承諾，這將是中國對WTO多邊貿易體制的重大貢獻。2001-2013年，中國農產品進口增長1070億美元，占全球進口增量12%左右。中國農產品貿易的進一步發(fā)展本身就為其他成員增加了市場準入機會。在履行好入世承諾的同時，中國應繼續(xù)努力保持農業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，確保糧食安全和農民生計安全，繼續(xù)為世界扶貧事業(yè)發(fā)展和糧食安全做出貢獻。
（三）在堅守底線的同時，繼續(xù)為后巴厘農業(yè)談判取得成功做出力所能及的貢獻
從中國農業(yè)的實際情況和本質特征分析，中國在農業(yè)三大支柱方面幾無進一步減讓的余地，也沒有任何理由來犧牲中國數億農民生計利益、犧牲中國實現(xiàn)糧食安全的努力。足夠數量的特殊產品免于關稅減讓和關稅配額擴大、8.5%的國內支持微量許可、新成員的特殊靈活性，關系中國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展、糧食安全和農民生計安全，是必須堅持的底線。在堅守底線的同時，為推動談判，中國應在力所能及的范圍內做出貢獻。根據2008年模式案文，在其他許多成員只削減水分的情況下，中國在市場準入方面仍將進行實質性減讓，中國仍將為推進農產品貿易自由化做出實質性的貢獻。新成員不是個時間性概念，而是個實質性概念，是指WTO成立后加入該組織的成員，他們已做出了比其他成員遠遠重大得多的承諾。新成員的特殊困難必須充分有效解決。
要進一步加強與所有成員的溝通協(xié)調，要更加精準地了解其他成員具體的關注和利益訴求，要讓其他成員更全面深入系統(tǒng)了解中國農業(yè)的實際。這是尋求一攬子平衡的解決方案的基礎，也是中國在后巴厘談判中更好地發(fā)揮作用的基礎。
?。ㄕn題主持人：牛盾，課題組成員：倪洪興、于孔燕、徐宏源、王東輝、呂向東、秦天放、邢曉榮、馬建蕾?！掇r業(yè)貿易研究》2014年第12期）
[1]根據中國的統(tǒng)計口徑，生活在城市超過半年的人口，即統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。
[2]2011年，中央政府決定將農民人均純收入2300元（2010年不變價）作為新的國家扶貧標準，約合339美元。
[3]二元經濟結構一般是指以社會化生產為主要特點的城市經濟和以小農生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構，通常伴隨著城鄉(xiāng)差距和城鄉(xiāng)分割。在中國二元經濟結構之下，農村居民在就業(yè)、醫(yī)療、社會保障、基礎設施等諸多領域享有的基本公共資源和服務明顯落后于城鎮(zhèn)居民。
[4]根據中國的統(tǒng)計口徑，生活在城市超過半年的人口即統(tǒng)計入城鎮(zhèn)人口，這將相當一部分在城市打工的農業(yè)戶籍人口也統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，但這部分人基本無法享受針對城市戶籍人口的醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等公共服務，其收入水平、消費模式也落后于城市戶籍人口。
[5]據中國棉花網數據，2012/13年度中國棉花期末庫存高達1148萬噸，庫存消費比為144%，占全球庫存的60%。據中國糖協(xié)數據，2013/14年度中國食糖期末庫存約800萬噸，庫存消費比高達58%。
[6]除一些島國和個別農業(yè)規(guī)模大競爭力很強的國家外，其他國家農產品關稅水平都比中國高。
[7]6.2條款也稱“發(fā)展箱”。根據6.2條款，發(fā)展中成員用于對生計型小農和脆弱地區(qū)的農業(yè)投入補貼等黃箱政策不受任何限制。據測算，印度2008年發(fā)展箱補貼占其農業(yè)產值的17.9%。
[8]詳見《中國農業(yè)國內支持研究》，ICTSD與中國農業(yè)部農業(yè)貿易促進中心合作研究課題，2013。
