我國(guó)正處于“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村發(fā)展”的關(guān)鍵時(shí)期。盡管國(guó)家的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征已經(jīng)具備了“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”和“以城帶鄉(xiāng)”的能力，但是社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情決定了大規(guī)模依靠政府投資來(lái)反哺農(nóng)業(yè)和支持農(nóng)村是不現(xiàn)實(shí)的。積極運(yùn)用PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本投入到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，是現(xiàn)階段“反哺農(nóng)業(yè)、支持農(nóng)村發(fā)展”的重要手段之一。
PPP模式，又稱為公私合營(yíng)模式，即Public—Private—Partnership，起源于英國(guó)的“公共私營(yíng)合作”的融資機(jī)制，是指政府與私人組織為了合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，最終使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。從2014年(又被稱為“PPP元年”)開始，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部出臺(tái)了一系列關(guān)于“政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)”的指導(dǎo)性文件，隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》《國(guó)家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》以及財(cái)政部的《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》的出臺(tái)，PPP作為政府融資的法定模式正式登場(chǎng)亮相，開展PPP已經(jīng)上升為國(guó)家戰(zhàn)略。
一、我國(guó)農(nóng)業(yè)PPP投資現(xiàn)狀
近年來(lái)，隨著國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系建設(shè)的深化和中央對(duì)農(nóng)業(yè)扶持力度的加大，農(nóng)業(yè)成為投資的熱點(diǎn)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)的PPP投資已經(jīng)初現(xiàn)端倪。
1.出臺(tái)政策支持農(nóng)業(yè)PPP。為深入貫徹落實(shí)中央1號(hào)文件、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的意見》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見》等文件精神，進(jìn)一步優(yōu)化政策措施，開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能，大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展，著力推進(jìn)農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，農(nóng)業(yè)部出臺(tái)了《關(guān)于積極開發(fā)農(nóng)業(yè)多種功能大力促進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的通知》，指出要探索新型融資模式，鼓勵(lì)利用PPP模式、眾籌模式、“互聯(lián)網(wǎng)+”模式、發(fā)行私募債券等方式，加大對(duì)休閑農(nóng)業(yè)的金融支持。各地也先后出臺(tái)了引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)的意見，例如，浙江省2014年就已經(jīng)出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)投資發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的意見》，其中明確了財(cái)政、稅收、用地等五項(xiàng)具體的“政策紅包”，引導(dǎo)社會(huì)資本投入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。
2.PPP投資農(nóng)業(yè)已有一些實(shí)踐。近幾年，社會(huì)資本加快“進(jìn)軍”農(nóng)業(yè)，投資規(guī)模逐年增長(zhǎng)，雖然有的規(guī)模不大，不能稱得上是真正的PPP模式，但是已經(jīng)有了運(yùn)營(yíng)雛形，越來(lái)越多的社會(huì)資本選擇以市場(chǎng)為導(dǎo)向、專業(yè)化分工、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、社會(huì)化協(xié)作的經(jīng)營(yíng)策略投入農(nóng)業(yè)，將基地開發(fā)、產(chǎn)品加工、市場(chǎng)拓展有機(jī)融合。社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)的主體呈現(xiàn)多元化態(tài)勢(shì)，既有本地的能人投資，又有外地的資本，甚至還有一些外國(guó)資本;既有來(lái)自第二產(chǎn)業(yè)工業(yè)、建筑業(yè)的，也有來(lái)自第三產(chǎn)業(yè)的。例如中信集團(tuán)成立農(nóng)業(yè)板塊，聯(lián)想集團(tuán)早期就已經(jīng)介入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。從區(qū)域發(fā)展來(lái)看，社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)存在明顯的區(qū)域差異，東部沿海地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)和投資環(huán)境優(yōu)越，投資農(nóng)業(yè)起步較早，投資規(guī)模大，效益明顯，而社會(huì)資本在中西部地區(qū)尚處于起步階段，可選擇的經(jīng)營(yíng)范圍與盈利空間相對(duì)有限。
3.PPP投資農(nóng)業(yè)的問(wèn)題仍然突出。我國(guó)農(nóng)業(yè)PPP投資起始于上世紀(jì)90年代，雖然有一定發(fā)展，但是由于缺乏國(guó)家相關(guān)政策支持，農(nóng)業(yè)PPP投資的規(guī)模和范圍都十分有限，存在一些突出問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：
一是合作持續(xù)性較差。一些政府與社會(huì)資本的合作并不是規(guī)范意義上的合作。政府投資以后，有的接管或經(jīng)營(yíng)主體積極性不高，經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)年年投資，項(xiàng)目年年難見效，缺乏可持續(xù)性，歸根到底就是政府投資沒(méi)有與社會(huì)資本形成穩(wěn)定的合作機(jī)制。
二是項(xiàng)目吸引力不大。一些農(nóng)業(yè)項(xiàng)目本身的吸引力不大，沒(méi)有獲得暴利的可能性。一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期長(zhǎng)影響投資回報(bào)周期，社會(huì)資本必須要有足夠的耐心和承受力等待未來(lái)的資金回報(bào)。另一方面農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入較大，首先就把一部分社會(huì)資本擋在了外面，即使部分資本勉強(qiáng)進(jìn)入，也容易導(dǎo)致采取“短期行為”。
三是投資環(huán)境不配套。一是用地資源相對(duì)緊缺。隨著國(guó)家土地政策的調(diào)整，用地難矛盾十分突出，特別是農(nóng)業(yè)設(shè)施用地緊張，制約了設(shè)施農(nóng)業(yè)或其他需要較大規(guī)模設(shè)施用地的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的發(fā)展。二是勞動(dòng)力成本上升，人才與科技服務(wù)跟進(jìn)不力。隨著農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量轉(zhuǎn)移，社會(huì)資本投入農(nóng)村勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)后面臨的高素質(zhì)勞動(dòng)者不足和“用工難”的問(wèn)題十分突出，日益上漲的勞動(dòng)力成本也影響到社會(huì)資本的利潤(rùn)空間。三是農(nóng)業(yè)金融服務(wù)滯后。社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)，缺少抵押物或者抵押物不符合金融機(jī)構(gòu)的要求，難以通過(guò)貸款審批;農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的品種少、覆蓋面窄，社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大。
二、農(nóng)業(yè)PPP投資的應(yīng)用前景
農(nóng)業(yè)PPP投資是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變、農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型、農(nóng)村生產(chǎn)要素關(guān)系變化的必然結(jié)果，也是市場(chǎng)利潤(rùn)、政策紅利等共同導(dǎo)致的現(xiàn)象。在國(guó)家PPP新政的支持下，農(nóng)業(yè)PPP投資將迎來(lái)新的機(jī)遇。
從農(nóng)業(yè)項(xiàng)目本身看，具備PPP項(xiàng)目的特征。從PPP模式自身的性質(zhì)來(lái)看，PPP項(xiàng)目具有投資額度大、周期長(zhǎng)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，成功的PPP項(xiàng)目要求參與方有承擔(dān)這三大特性所要求的能力，一些農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目具備如下特征：一是準(zhǔn)公益性。農(nóng)業(yè)領(lǐng)域里一些項(xiàng)目的效用不可分割，成本和效益有外部性，其社會(huì)效益高于直接經(jīng)濟(jì)效益。因而需要政府部門與社會(huì)資本以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行全程合作，雙方對(duì)整個(gè)項(xiàng)目周期負(fù)責(zé)。二是有持續(xù)的收入。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目一般有比較穩(wěn)定的效益，但不會(huì)有暴利，項(xiàng)目收益一般是通過(guò)10年、20年甚至更長(zhǎng)時(shí)間的合作來(lái)獲得。三是資金投入量大。社會(huì)資本投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目有一定的技術(shù)含量，需要的資金投入量非常大，政府投入一部分，社會(huì)資本融資一部分，共同注資開展經(jīng)營(yíng)。
從農(nóng)業(yè)行業(yè)需求來(lái)看，迫切需要PPP來(lái)增加投資。政策、科技、投入，歷來(lái)是我國(guó)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的三大要素，我國(guó)農(nóng)業(yè)依然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，投入不足、基礎(chǔ)脆弱的狀況并沒(méi)有改變。在我國(guó)，如何穩(wěn)定和逐步增加對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展所必需的各項(xiàng)投資，是鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)的重要一環(huán)，僅僅靠加大政府的財(cái)政投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，迫切需要通過(guò)多種渠道來(lái)增加投資。像農(nóng)業(yè)這種投資數(shù)額很大，而回收周期長(zhǎng)、見效又比較慢的行業(yè)，要想成功吸引社會(huì)資本是比較困難的。PPP就是引導(dǎo)社會(huì)資本增加農(nóng)業(yè)投入的重要手段之一。
從轉(zhuǎn)變投資方式來(lái)看，迫切需要PPP來(lái)創(chuàng)新發(fā)展。政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資領(lǐng)域和形式很多，有的看得見，有的看不見。有對(duì)農(nóng)口部門的經(jīng)費(fèi)投入;有水利項(xiàng)目、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項(xiàng)目、美麗鄉(xiāng)村、生態(tài)林建設(shè)等;還有抗旱、防汛資金;對(duì)農(nóng)民的各項(xiàng)補(bǔ)貼，如糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼等等。一些基礎(chǔ)項(xiàng)目政府要真正實(shí)現(xiàn)從微觀向宏觀、從審批向監(jiān)管、從項(xiàng)目安排向制度供給的轉(zhuǎn)變，要真正做到政府投入與社會(huì)資本的有機(jī)結(jié)合，利用PPP來(lái)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)投資模式，真正提高投資的效率。PPP并不是免費(fèi)的午餐，不可能完全替代債券等融資方式。
三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP投資的思路
總體思路：根據(jù)國(guó)家有關(guān)文件要求，以增強(qiáng)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域公共產(chǎn)品(服務(wù))供給能力、提高供給效率為目標(biāo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和規(guī)范引導(dǎo)，深化農(nóng)業(yè)投資管理體制改革，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、委托經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)重點(diǎn)基礎(chǔ)性、公益性領(lǐng)域，與社會(huì)資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的長(zhǎng)期合作伙伴關(guān)系，建立健全制度化、規(guī)范化、程序化的監(jiān)控機(jī)制，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化同步發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
基本原則：一是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)。出臺(tái)更加明晰、可操作的PPP投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目政策體系。按照全國(guó)主體功能區(qū)劃和農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)布局，把社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和各類現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)結(jié)合起來(lái)，以便社會(huì)資本在進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域時(shí)找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)定位，避免投資的盲目性和趨同性。二是堅(jiān)持試點(diǎn)示范。要首先選擇一些條件成熟、基礎(chǔ)較好且有過(guò)探索實(shí)踐的地區(qū)，作為社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)試驗(yàn)區(qū)(示范區(qū))，探索總結(jié)具體做法和經(jīng)驗(yàn)后再推廣，有序推進(jìn)。三是堅(jiān)持嚴(yán)格準(zhǔn)入。建立社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)準(zhǔn)入制度，對(duì)社會(huì)資本從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要求具備的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)能力和履約能力進(jìn)行審核，把好“準(zhǔn)入關(guān)”;建立健全制度化、規(guī)范化、程序化的監(jiān)控機(jī)制，避免弄虛作假或在中途變更經(jīng)營(yíng)范圍。四是堅(jiān)持多方共贏。在確保政府的資金起到杠桿作用的同時(shí)，要讓社會(huì)資本有利可圖。建立企業(yè)與農(nóng)民之間緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，使農(nóng)民能夠分享企業(yè)發(fā)展壯大的“紅利”，增加農(nóng)民收入。
鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)PPP投資的主要領(lǐng)域：1.農(nóng)業(yè)園區(qū)類項(xiàng)目。這類項(xiàng)目需要?jiǎng)佑谜α縼?lái)征地，需要財(cái)政資金的前期投入。一旦建成以后，需要有專門的單位來(lái)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，在一個(gè)農(nóng)業(yè)園區(qū)或試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)，完全可以采取PPP模式。2.農(nóng)村批發(fā)市場(chǎng)。大型農(nóng)村批發(fā)市場(chǎng)需要?jiǎng)佑谜α縼?lái)征地，財(cái)政資金前期投入一部分，一旦建成以后，政府特許專門的單位來(lái)持續(xù)經(jīng)營(yíng)，完全可以采取PPP模式。3.農(nóng)村沼氣工程。農(nóng)村沼氣的前期投入和宣傳動(dòng)員工作需要政府相關(guān)部門推進(jìn)，而沼氣池的維護(hù)、相關(guān)設(shè)備的維修、保養(yǎng)等都需要有專門特許經(jīng)營(yíng)單位來(lái)完成，可以采用PPP模式。4.漁港碼頭。漁港、漁船碼頭的建設(shè)需要政府的投入，但是運(yùn)行和管理需要有專門的單位來(lái)執(zhí)行，可以采取PPP模式，以利于漁港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。5.基層動(dòng)物防疫體系。鄉(xiāng)村動(dòng)物防疫站的建設(shè)、國(guó)家規(guī)定的動(dòng)物疫苗都可以通過(guò)國(guó)家投入來(lái)完成，但是持續(xù)經(jīng)營(yíng)需要有專門的單位完成，這個(gè)專門機(jī)構(gòu)管理廣大村級(jí)防疫員來(lái)完成。另外，養(yǎng)殖小區(qū)、良種繁育工程、西部地區(qū)的設(shè)施農(nóng)業(yè)等都可以實(shí)施PPP模式。
運(yùn)營(yíng)機(jī)制：由農(nóng)業(yè)主管部門確定農(nóng)業(yè)PPP投資項(xiàng)目，制定農(nóng)業(yè)PPP投資項(xiàng)目的年度和中期開發(fā)計(jì)劃，然后通過(guò)招標(biāo)方式引入社會(huì)資本，社會(huì)資本與農(nóng)業(yè)部門或其授權(quán)機(jī)構(gòu)簽訂PPP合作協(xié)議，獨(dú)自承擔(dān)或合作共建新的項(xiàng)目公司承擔(dān)PPP建設(shè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的大部分工作，通過(guò)使用者付費(fèi)和必要的政府投資獲得合理投資回報(bào)，同時(shí)，農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)做好公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)督。
四、加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)PPP投資的政策建議
(一)制定農(nóng)業(yè)PPP投資的實(shí)施方案。要根據(jù)國(guó)務(wù)院相關(guān)文件要求，盡快制定農(nóng)業(yè)PPP投資實(shí)施方案，對(duì)農(nóng)業(yè)PPP投資的政策需求、鼓勵(lì)投資的領(lǐng)域、工作安排等作出具體說(shuō)明，讓社會(huì)資本了解到投資農(nóng)業(yè)的具體流程，明確社會(huì)資本的利益保障機(jī)制、投資回報(bào)實(shí)現(xiàn)途徑，以資本收益為吸引力，調(diào)動(dòng)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的熱情。
(二)強(qiáng)化社會(huì)資本準(zhǔn)入資格審查。因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，因勢(shì)利導(dǎo)，避免由于社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的盲目性而導(dǎo)致資本流失，甚至失去再投入的信心。重視并加強(qiáng)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的資本審查，尤其是對(duì)社會(huì)資本流轉(zhuǎn)農(nóng)戶土地發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)前，要對(duì)其投資動(dòng)機(jī)、資金情況、項(xiàng)目前景和經(jīng)營(yíng)能力等方面進(jìn)行評(píng)估和論證，對(duì)社會(huì)資本投資農(nóng)業(yè)的實(shí)施情況進(jìn)行全程監(jiān)控，跟蹤投資進(jìn)度，真正做到優(yōu)勝劣汰。
(三)設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)保基金。由于農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的周期長(zhǎng)、投資回收慢，引進(jìn)中長(zhǎng)期資本需要有充分保障以滿足PPP項(xiàng)目的資金回收和償付需求。為更好地調(diào)動(dòng)銀行發(fā)放項(xiàng)目貸款的積極性，建議加快設(shè)立PPP農(nóng)業(yè)項(xiàng)目擔(dān)保基金，對(duì)因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款帶來(lái)的投資損失，可由基金給予相應(yīng)的補(bǔ)償。
(四)加強(qiáng)投資項(xiàng)目的評(píng)估和管理。要通過(guò)計(jì)劃轉(zhuǎn)發(fā)分解、項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度、資金使用撥付等重點(diǎn)關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展監(jiān)督管理，全面掌握涉農(nóng)領(lǐng)域資金分布和使用情況，依托各方面力量構(gòu)建投資綜合監(jiān)管體系，堅(jiān)決查處涉農(nóng)資金領(lǐng)域存在的突出問(wèn)題，查風(fēng)糾偏、堵塞漏洞，提出問(wèn)效追責(zé)的具體意見，推動(dòng)形成投資監(jiān)管與投資安排緊密銜接的激勵(lì)制約機(jī)制。
(五)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)PPP投資相關(guān)問(wèn)題研究。農(nóng)業(yè)PPP投資是一個(gè)新事物，需要加強(qiáng)相關(guān)研究。要對(duì)國(guó)家的PPP相關(guān)政策作系統(tǒng)梳理，對(duì)其他行業(yè)開展PPP的實(shí)踐有所分析和了解，對(duì)國(guó)外開展農(nóng)業(yè)PPP投資的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)國(guó)內(nèi)投資實(shí)踐跟蹤研究、明確農(nóng)業(yè)PPP項(xiàng)目的分類標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)提出農(nóng)業(yè)PPP投資的政策需求。
(作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心)
