2015年、2016年中央一號(hào)文件以及“十三五”規(guī)劃都相繼提出建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦表示，“兩區(qū)”建設(shè)是繼永久基本農(nóng)田劃定后，中央在保障糧食安全上的又一重大決策部署。但“兩區(qū)”該如何建設(shè)，并沒(méi)有具體設(shè)計(jì)方案。
中國(guó)的糧食到底是多了還是少了？一面是糧食產(chǎn)量連續(xù)多年增長(zhǎng)，一面是糧食進(jìn)口逐年增加，社會(huì)輿論對(duì)此評(píng)論不一，但確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全是不變的主題。
在日前召開(kāi)的全國(guó)永久基本農(nóng)田劃定工作現(xiàn)場(chǎng)交流會(huì)上，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦表示，同步推進(jìn)建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“兩區(qū)”）。據(jù)悉，“兩區(qū)”建設(shè)是繼永久基本農(nóng)田劃定后，中央在保障糧食安全上的又一重大決策部署。
了解到，這并不是我國(guó)首次提出建設(shè)“兩區(qū)”。2015年、2016年中央一號(hào)文件以及“十三五”規(guī)劃都相繼提出“建立‘兩區(qū)’，確保稻谷、小麥等口糧種植面積基本穩(wěn)定”。
但“兩區(qū)”該如何建設(shè)，并沒(méi)有具體設(shè)計(jì)方案。2016年初，受國(guó)家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)部委托，中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃所農(nóng)業(yè)布局與區(qū)域發(fā)展創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)開(kāi)展了“兩區(qū)”劃定研究工作，并于近日結(jié)題。“這只是初步工作，具體方案還在協(xié)商中?！鄙鲜鰣F(tuán)隊(duì)首席科學(xué)家羅其友研究員告訴《中國(guó)科學(xué)報(bào)》。
糧食生產(chǎn)形勢(shì)深刻變化
眾所周知，我國(guó)糧食已經(jīng)“十二連增”，棉油糖、肉蛋奶、果菜茶、水產(chǎn)品等重要農(nóng)產(chǎn)品亦供應(yīng)充足，農(nóng)民收入突破萬(wàn)元大關(guān)，連續(xù)第六年高于GDP和城鎮(zhèn)居民收入增幅。
與此同時(shí)，糧食生產(chǎn)矛盾問(wèn)題也開(kāi)始集中凸顯，如農(nóng)業(yè)科技含量不高、競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)等短板日益突出，支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展的資源環(huán)境已逼近極限。專家表示，整個(gè)農(nóng)業(yè)的發(fā)展亟待“提質(zhì)增效”。
“十三五”時(shí)期，糧食生產(chǎn)的環(huán)境都在發(fā)生深刻變化，韓長(zhǎng)賦認(rèn)為，我們不追求糧食連續(xù)增產(chǎn)，但必須鞏固和提升產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧安全。
“戰(zhàn)略上要堅(jiān)持藏糧于地、藏糧于技；戰(zhàn)術(shù)上要重點(diǎn)加強(qiáng)糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)，大規(guī)模推進(jìn)農(nóng)田水利、土地整治、中低產(chǎn)田改造和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，把飯碗牢牢端在自己手上?！表n長(zhǎng)賦說(shuō)。
2015年一號(hào)文件提出，在確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全的前提下，基本形成與市場(chǎng)需求相適應(yīng)、與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和區(qū)域布局，其中一項(xiàng)就是制定劃定糧食生產(chǎn)功能區(qū)和大豆、棉花、油料、糖類等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保護(hù)區(qū)的指導(dǎo)意見(jiàn)。
在羅其友看來(lái)，“兩區(qū)”的提出是國(guó)家圍繞糧食安全，推動(dòng)農(nóng)業(yè)區(qū)域化布局的延續(xù)與深化，“除了強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)能而不是產(chǎn)量外，最明顯特征是與目標(biāo)作物結(jié)合起來(lái)”。
據(jù)羅其友介紹，新劃定的“兩區(qū)”主要聚焦八大作物，即小麥、水稻、玉米、大豆、油菜、花生、棉花和甘蔗。
事實(shí)上，早在這之前，浙江省就率先嘗試建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)。2008年7月，杭州市提出進(jìn)行糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，隨后寧波市、紹興市也進(jìn)行了試點(diǎn)。2010年1月，在總結(jié)杭州、寧波和紹興三市成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，浙江省下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)與保護(hù)工作的意見(jiàn)》，正式啟動(dòng)全省糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)。
中國(guó)農(nóng)科院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃所助理研究員周振亞向《中國(guó)科學(xué)報(bào)》介紹，當(dāng)時(shí)，浙江省啟動(dòng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)背景是糧食生產(chǎn)發(fā)展存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、技術(shù)到位率低、種糧比較收益低等問(wèn)題。
“而目前整個(gè)國(guó)內(nèi)糧食生產(chǎn)受這些因素影響正越來(lái)越明顯?！敝苷駚啽硎荆瑖?guó)家也是借鑒浙江省的經(jīng)驗(yàn)提出“兩區(qū)”建設(shè)。
從保護(hù)好耕地資源出發(fā)
當(dāng)前，我國(guó)耕地資源供需形勢(shì)極為嚴(yán)峻，耕地?cái)?shù)量不斷減少，質(zhì)量不斷下降，人地矛盾尖銳，宜農(nóng)后備土地資源緊張，通過(guò)保障耕地安全的方式實(shí)現(xiàn)糧食安全面臨巨大挑戰(zhàn)。
有調(diào)查顯示，在全國(guó)2800多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)中，除850多個(gè)城市的建成區(qū)外，有660多個(gè)縣的人均耕地面積不足0.5畝，低于國(guó)際公認(rèn)的0.8畝警戒線。
羅其友介紹，劃定“兩區(qū)”需要聚焦目標(biāo)地塊，這與基本農(nóng)田有了密切聯(lián)系。在2015年中央一號(hào)文件提出“兩區(qū)”建設(shè)后，社會(huì)便質(zhì)疑“這與基本農(nóng)田劃定一樣嗎？還是做些重復(fù)性的工作？”
“‘兩區(qū)’聚焦的目標(biāo)地塊在數(shù)量上要小于基本農(nóng)田，在空間上又有重合。”羅其友告訴。
近日，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)辦法》。農(nóng)業(yè)部種植業(yè)管理司司長(zhǎng)曾衍德也介紹，我國(guó)耕地長(zhǎng)期高強(qiáng)度、超負(fù)荷使用，退化、污染、基礎(chǔ)地力下降等問(wèn)題突出，已成為制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和糧食綜合生產(chǎn)能力提升的關(guān)鍵因素。
“加強(qiáng)耕地質(zhì)量保護(hù)，首先需要通過(guò)建立耕地質(zhì)量調(diào)查監(jiān)測(cè)體系、開(kāi)展耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)，摸清我國(guó)耕地質(zhì)量底數(shù)?！痹艿抡f(shuō)。
在基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，永久基本農(nóng)田在十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中提出。此后，相關(guān)部委曾發(fā)布多個(gè)文件推進(jìn)永久基本農(nóng)田的劃定。
2014年，國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好永久基本農(nóng)田劃定工作的通知》，要求在已有劃定永久基本農(nóng)田工作的基礎(chǔ)上，將城鎮(zhèn)周邊、交通沿線現(xiàn)有易被占用的優(yōu)質(zhì)耕地優(yōu)先劃為永久基本農(nóng)田，最大限度地保障糧食綜合生產(chǎn)能力，確保實(shí)有耕地面積基本穩(wěn)定和國(guó)家糧食安全。
糧食利益補(bǔ)償機(jī)制須完善
糧食是基礎(chǔ)性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性物資，是涉及國(guó)計(jì)民生的關(guān)鍵商品。
目前，我國(guó)現(xiàn)行種糧直接補(bǔ)貼是“普惠性”的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。實(shí)施初期，在提高農(nóng)民種糧積極性、增加農(nóng)民收入上發(fā)揮了重要作用，但近幾年種糧直接補(bǔ)貼政策產(chǎn)生的激勵(lì)作用并不明顯。
湖南省社科院對(duì)湖南糧農(nóng)的調(diào)查結(jié)果顯示，有近七成農(nóng)戶認(rèn)為種糧直接補(bǔ)貼政策對(duì)糧食生產(chǎn)的積極性激勵(lì)作用不明顯?！耙恍┊a(chǎn)糧大縣慢慢變成窮縣，一些地方已改叫生態(tài)大縣，這樣可以有資金支持。”羅其友說(shuō)。
“國(guó)家實(shí)施產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)政策10年來(lái)，對(duì)產(chǎn)糧大縣給予了大力支持，在一定程度上緩解了產(chǎn)糧大縣財(cái)政困難，但實(shí)際情況仍不樂(lè)觀。”全國(guó)人大代表、吉林省財(cái)政廳廳長(zhǎng)鄒繼宏表示。
以吉林省為例，2013年，33個(gè)產(chǎn)糧大縣人均可用財(cái)力為3457元，比13個(gè)非產(chǎn)糧大縣平均水平6585元低3128元，比全省平均水平5816元低2359元。33個(gè)產(chǎn)糧大縣地方財(cái)政收入占財(cái)政支出的平均比重僅為31.8%，其余68.2%仍需靠上級(jí)轉(zhuǎn)移支付解決。
此外，鄒繼宏認(rèn)為，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食政策性財(cái)務(wù)掛賬負(fù)擔(dān)沉重。“近幾年在國(guó)家的大力支持和幫助下，雖然已消化部分糧食政策性財(cái)務(wù)掛賬，但目前掛賬余額依然很大，財(cái)政支付利息負(fù)擔(dān)沉重?！编u繼宏說(shuō)。
專家認(rèn)為，這實(shí)質(zhì)上是因?yàn)閲?guó)家糧食安全的區(qū)域功能定位沒(méi)有將糧食提供者和受益者范圍界定清楚，糧食生產(chǎn)責(zé)任主體與受益者之間沒(méi)有建立起匹配的利益互動(dòng)關(guān)系。
“‘兩區(qū)’劃定的方案也考慮到這一點(diǎn)，要聚焦生產(chǎn)主體，健全利益均衡機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶和地方政府的積極性?！绷_其友告訴。
