推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，促進農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是堅持節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力的新時期治水思路的必然要求，既是現(xiàn)實之需，更是長遠發(fā)展之要。近日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新和完善促進綠色發(fā)展價格機制的意見》（以下簡稱《意見》），提出要深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，進一步明確了工作重點和政策要點，對指導(dǎo)各地加大工作力度、將農(nóng)業(yè)水價綜合改革推向新的階段具有重要意義。
農(nóng)業(yè)水價綜合改革意義深遠
首先，有利于保障國家水安全。我國水資源短缺，人均占有水資源量只有2100立方米，僅為世界人均水平的三分之一，按照國際標準，我國屬于中度缺水的國家，華北則屬于嚴重缺水地區(qū)。農(nóng)業(yè)是我國用水大戶，占總用水量60%以上。在水資源十分緊缺的同時，我國農(nóng)業(yè)水資源利用效率不高，粗放、浪費用水問題普遍存在，大水漫灌的灌溉方式仍普遍存在，農(nóng)業(yè)用水跑冒滴漏問題嚴重。據(jù)統(tǒng)計，2017年我國農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)只有0.542，遠低于0.7—0.8的世界先進水平，節(jié)水潛力巨大。農(nóng)業(yè)水價綜合改革以綜合手段提升農(nóng)業(yè)用水效率，減少農(nóng)業(yè)用水總量和強度，有利于緩解我國用水緊張的態(tài)勢，保障國家水安全。
其次，有利于維護國家糧食安全。糧食安全關(guān)系到國計民生，絲毫馬虎不得。水是支撐農(nóng)業(yè)發(fā)展最重要的物質(zhì)資源，水利是農(nóng)業(yè)的命脈。長期以來，由于農(nóng)業(yè)水價總體低于成本水平，農(nóng)田水利工程運行維護經(jīng)費難以得到有效保障。通過農(nóng)業(yè)水價綜合改革，統(tǒng)籌價格和補貼，構(gòu)建農(nóng)田水利工程的良性運行機制，有利于從根本上破解農(nóng)田水利工程“有人建、沒人管”的頑瘴痼疾，進而夯實國家糧食安全的水利基礎(chǔ)。同時，農(nóng)業(yè)水價綜合改革通過設(shè)施節(jié)水、農(nóng)藝節(jié)水、管理節(jié)水，在水資源稀缺的國情下，有利于用更少的水資源，生產(chǎn)出更多更好的糧食，提高糧食生產(chǎn)保障能力，這方面的成效在東北節(jié)水增糧、西北節(jié)水增效等工程的實施過程中已經(jīng)得到證明。
第三，有利于推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的重要任務(wù)之一，關(guān)系到農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體部署的一部分。農(nóng)業(yè)水價綜合改革的目標之一就是發(fā)揮水價的杠桿作用，引導(dǎo)農(nóng)民節(jié)約用水，推動工程設(shè)施完善，優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)。特別是在調(diào)結(jié)構(gòu)方面，可以促進地表水過度利用、地下水嚴重超采等缺水地區(qū)適度調(diào)減高耗水作物面積，選育推廣需水少的耐旱節(jié)水作物，建立作物生育階段與天然降水相匹配的農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)與種植制度。
改革要把握關(guān)鍵原則
2016年初，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號），明確提出用10年左右時間，建立健全水價、水權(quán)、獎補和建管等機制，促進農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變。隨后，有關(guān)部門緊密配合，各司其職，指導(dǎo)支持各地穩(wěn)步推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革。各級政府積極落實改革主體責任，遵循因地制宜、試點先行的原則，以點帶面，積極探索，統(tǒng)籌機制建立和工程建設(shè)，逐步擴大改革實施范圍。據(jù)了解，截至去年底，全國近800個縣（灌區(qū)）開展了改革試點，改革實施面積累計達到5200萬畝以上，其中2017年新增3000萬畝以上，改革面積穩(wěn)步擴大，探索形成了一批典型做法和經(jīng)驗。試點區(qū)節(jié)水成效初顯，畝均節(jié)水約100立方米，灌溉周期平均縮短約20%。
此次《意見》是在國辦發(fā)〔2016〕2號文件的基礎(chǔ)上，立足于建立促進水資源節(jié)約的價格政策，進一步提出了深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的要點，這些要點充分體現(xiàn)了推進改革的4個關(guān)鍵原則。
首先，多措并舉。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一個系統(tǒng)工程，其重要特點就是統(tǒng)籌建立用水管理、工程建設(shè)和管護、農(nóng)業(yè)水價形成精準補貼和節(jié)水獎勵等機制。通過機制，實現(xiàn)促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的作用，保障工程的建設(shè)和維護管理，有效避免了長期以來農(nóng)田水利工程重建設(shè)輕管理的弊端，避免出現(xiàn)“短命”工程，促進農(nóng)田水利工程可持續(xù)利用和管理，讓農(nóng)田水利工程發(fā)揮長遠效益?！兑庖姟诽岢觯粌H要提高水價水平，還要健全水價制度，也就是全面實行超定額用水累進加價，并同步建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制，體現(xiàn)了多措并舉、協(xié)同發(fā)力的原則。
其次，兩手發(fā)力。改革注重發(fā)揮政府和市場的協(xié)同作用，農(nóng)業(yè)用水兼有商品和公共產(chǎn)品雙重特征，農(nóng)業(yè)水價的制定，既不能完全靠市場調(diào)節(jié)，也不能完全靠政府補貼。完全靠市場，會造成農(nóng)業(yè)水價過高，農(nóng)民難以承受，對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和糧食安全有一定影響；完全靠政府補貼，會造成“福利水”“大鍋水”，用水效率低，也影響農(nóng)田水利工程和水資源持續(xù)利用。《意見》明確提出，完成農(nóng)業(yè)節(jié)水改造的地區(qū)，要充分利用節(jié)水騰出的空間提高農(nóng)業(yè)水價，同時建好用好精準補貼和節(jié)水獎勵機制，總體上不增加農(nóng)民負擔，切實保護農(nóng)民合理用水權(quán)益，這都是堅持政府與市場兩手協(xié)同發(fā)力的具體體現(xiàn)。
第三，因地制宜。農(nóng)業(yè)水價綜合改革遵循因地制宜原則，區(qū)分不同地區(qū)水資源稟賦、灌溉條件、經(jīng)濟發(fā)展水平、種植養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)等差異狀況，結(jié)合土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，尊重農(nóng)民意愿，探索符合實際、各具特色的做法，有計劃、分步驟推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革?！兑庖姟诽岢龈母镌圏c地區(qū)要將農(nóng)業(yè)水價一步或分步提高到運行維護成本水平，有條件的地區(qū)提高到完全成本水平，充分地體現(xiàn)了該原則。
第四，以點帶面。由于我國地區(qū)發(fā)展不均衡，經(jīng)濟、資源環(huán)境差異較大，《意見》在完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革任務(wù)方面采取了“區(qū)別對待”的方式，明確各方面條件相對具備的北京、上海、江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)達省份2020年底前率先完成，以及農(nóng)田水利工程設(shè)施完善的缺水和地下水超采地區(qū)要率先完成，新增高效節(jié)水灌溉項目區(qū)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園要率先完成改革任務(wù)。這些地區(qū)的改革，將形成示范效應(yīng)，帶動全國農(nóng)業(yè)水價綜合改革向前推進。
以“啃硬骨頭”精神抓落實
農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項系統(tǒng)工程，也是一項長期任務(wù)。農(nóng)業(yè)水價綜合改革要進一步深化，涉及農(nóng)民、政府、水利工程管理單位等多方利益，面臨的問題復(fù)雜多變，需要有“啃硬骨頭”的決心和毅力，不畏艱險，真抓實干，取得成效。
首先，統(tǒng)一思想認識，落實主體責任。農(nóng)業(yè)水價綜合改革是農(nóng)業(yè)節(jié)水工作的“牛鼻子”，事關(guān)重大、意義深遠。改革的方向和政策設(shè)計已經(jīng)明確，關(guān)鍵要靠各級地方政府的落實。要充分認識深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的重要性和緊迫性，落實主體責任，把深入推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為改革重點任務(wù)，積極推動落實。
其次，明確改革任務(wù)，細化實施方案。大中型灌區(qū)和小型灌區(qū)，渠灌區(qū)和井灌區(qū)，自流灌區(qū)和提水灌區(qū)，情況都有所不同，改革模式不可能千篇一律。各地具體的改革實施方案應(yīng)該在頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實際制定，實施方案要注重可操作性，明確到2025年前要完成多少改革實施面積，改革要達到哪些具體目標、采取哪些具體措施、以什么樣的方式來推進改革，只有明確了這些內(nèi)容，改革的成效才是可預(yù)期的。
第三，統(tǒng)籌資金使用，完善考核機制。農(nóng)業(yè)水價綜合改革需要資金的保障，工程建設(shè)需要資金，建立精準補貼和節(jié)水獎勵機制需要資金，各級政府在增加投入的同時，要對相關(guān)涉農(nóng)涉水資金進行整合，提高資金的利用效率。新建、改擴建農(nóng)田水利工程要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)標準，同步推進相關(guān)機制建立，特別是新增高效節(jié)水灌溉項目區(qū)、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園。推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革的主體責任是地方政府，建議國家進一步完善農(nóng)業(yè)水價綜合改革考核指標，并提高其在“糧食安全省長責任制”和“最嚴格水資源管理制度”考核中的分值，以加大考核力度，促進深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革。
第四，加強宣傳引導(dǎo)，鼓勵探索創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)水價綜合改革涉及農(nóng)民的切身利益，社會高度關(guān)注。相關(guān)部門要加強政策的宣傳解讀引導(dǎo)，用通俗易懂的語言和農(nóng)民易于接受的方式，有效傳遞水資源短缺的信號，準確闡述政策，選好典型、講好故事，生動形象地展示改革成效，營造良好的改革氛圍。農(nóng)業(yè)水價綜合改革難度很大，要鼓勵試點地區(qū)大膽探索，充分發(fā)揮基層的首創(chuàng)精神，只要是符合改革方向，符合發(fā)展規(guī)律，符合本地實際，都可以大膽地試、大膽地改、大膽地探索，最大限度調(diào)動基層推動改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性。同時，還要及時總結(jié)提煉，規(guī)范完善，在面上推廣。
?。ㄗ髡呦抵袊r(nóng)業(yè)科學院研究員、博士生導(dǎo)師）
