改革開放40年來，土地要素市場成為社會主義市場體系基礎(chǔ)性組成部分，土地要素紅利不斷釋放，土地管理為我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得歷史性成就作出了重要貢獻(xiàn)。專家表示，當(dāng)前需要重新認(rèn)真思考土地的功能定位，確保其更好地服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局——
6月25日是第28個(gè)全國土地日。今年土地日宣傳主題是“珍惜土地資源 建設(shè)美麗家園”。當(dāng)日，自然資源管理領(lǐng)域資深專家共聚我國啟動土地市場化改革第一城——深圳市，圍繞土地利用和制度改革等話題，獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。
土地作為生產(chǎn)要素對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到什么作用？在土地使用制度改革中，市場力量如何更好地發(fā)揮作用？在更加注重發(fā)展質(zhì)量的新時(shí)代，土地制度應(yīng)如何變革？針對這些問題，經(jīng)濟(jì)日報(bào)了相關(guān)專家。
土地管理機(jī)制緊跟時(shí)代步伐
自然資源部副部長王廣華表示，回顧40年的改革歷程，土地管理為我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)取得歷史性成就作出了重要貢獻(xiàn)。
首先，拿土地出讓收益來說，這一筆收入為地方政府推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)提供了大量資金來源，僅2017年國有土地使用權(quán)出讓收入就達(dá)到5.2萬億元。
原國家土地管理局局長鄒玉川表示，改革開放之初，正是借力土地出讓，為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資，開創(chuàng)了以土地為信用基礎(chǔ)積累城市原始資本的道路。
同時(shí)，我國全力保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地需求，保障了國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與脫貧攻堅(jiān)用地需求。
在我國最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度之下，2017年底我國耕地面積達(dá)到20.23億畝，劃定永久基本農(nóng)田15.5億畝并實(shí)行特殊保護(hù)，大力推進(jìn)土地綜合整治并建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田4.8億畝，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)新格局基本形成。
我國土地管理制度變遷，事實(shí)上折射了我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷程。
上世紀(jì)80年代末，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的加快使得土地需求增加。為此，1986年，為加強(qiáng)對全國城鄉(xiāng)土地的集中統(tǒng)一管理，國家土地管理局應(yīng)運(yùn)而生。
我國是世界上第一個(gè)為保護(hù)土地而設(shè)立專門紀(jì)念日的國家。1991年5月24日，國務(wù)院確定每年6月25日為全國土地日。
1998年，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革決定組建國土資源部，負(fù)責(zé)土地、礦產(chǎn)、海洋等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與合理利用。2004年，國務(wù)院確立省級以下國土資源垂直管理體制。2006年，我國開始正式施行國家土地督察制度。
2013年，我國正式確立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，由國土資源部負(fù)責(zé)全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作。今年，為解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中作出組建自然資源部的決策。
王廣華表示，自然資源部的組建，標(biāo)志著包括土地在內(nèi)的所有自然資源的調(diào)查監(jiān)測和確權(quán)登記、所有國土空間用途管制由多部門分散管理走向集中統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)了系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性變革。
事實(shí)上，土地管理從多部門分頭管理到一個(gè)部門統(tǒng)一管理，從土地?zé)o償劃撥到有償出讓，從粗放低效利用到節(jié)約集約利用，無不反映出時(shí)代變遷。
中國土地學(xué)會理事長王世元表示，我國土地管理體制機(jī)制改革尤其是土地使用制度改革，緊跟時(shí)代步伐，在探索中前行，使我國土地作為生產(chǎn)要素配置的理念、方式和調(diào)控手段發(fā)生了深刻變革，構(gòu)建和形成了具有中國特色的土地市場，為我國改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。
土地使用制度改革持續(xù)推進(jìn)
新中國的改革從農(nóng)村開始，農(nóng)村的改革從土地開始。1978年，安徽鳳陽小崗村部分農(nóng)民分田到戶揭開了我國農(nóng)村土地改革的序幕。
在城市，土地改革出現(xiàn)在1979年，我國開始以場地使用權(quán)作為出資興辦中外合資企業(yè)或向中外合資企業(yè)收取場地使用費(fèi)，開始了變革國有土地使用制度的探索。
1987年，深圳市率先試行土地使用權(quán)有償出讓。深圳市規(guī)劃和國土資源委員會主任王幼鵬表示，土地拍賣“第一槌”標(biāo)志著我國城市土地使用制度改革邁出了關(guān)鍵一步。在這之后，《憲法》《土地管理法》的修改，為土地有償使用清除了法律障礙。
王廣華表示，土地使用制度的一個(gè)重大變化是市場配置比例的不斷加大。2001年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，成為國有經(jīng)營性土地由非市場配置到市場配置的分水嶺。
2014年起，我國部署開展了農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度3項(xiàng)改革試點(diǎn)。由此積累了從基層而來的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，形成了一批可復(fù)制、可推廣、利修法、惠民生的制度創(chuàng)新成果。
中國人民大學(xué)教授劉守英表示，從各地試點(diǎn)情況來看，這些改革具有全局意義，不僅在發(fā)達(dá)地區(qū)，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣具有需求，需要不斷加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和地方創(chuàng)新，以問題為導(dǎo)向，旨在推進(jìn)制度供給。
2017年，中央出臺了加強(qiáng)耕地保護(hù)和改進(jìn)占補(bǔ)平衡的意見，實(shí)施了全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革；啟動了建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級市場試點(diǎn)。2018年，跨省域補(bǔ)充耕地國家統(tǒng)籌管理辦法、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法開始實(shí)行。
王廣華表示，土地改革40年來的歷史“印記”，見證了市場在土地資源配置中決定性作用的逐步發(fā)揮，土地要素市場成為社會主義市場體系基礎(chǔ)性組成部分，土地要素紅利不斷釋放，成效十分顯著。
新時(shí)代土地制度面臨轉(zhuǎn)型
當(dāng)前，我國進(jìn)入了中國特色社會主義新時(shí)代，我國土地管理和土地制度也開啟了新篇章。
劉守英表示，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)由過去的高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，發(fā)展方式由粗放式轉(zhuǎn)向集約式，在這個(gè)時(shí)期，需要重新認(rèn)真思考土地的功能定位。
事實(shí)上，從2012年開始，我國用地規(guī)模已經(jīng)開始大大下降。與此同時(shí)，土地節(jié)約集約利用不斷提高，數(shù)據(jù)顯示，“十二五”期間，我國單位GDP建設(shè)用地下降24.18%。
與此同時(shí)，生態(tài)文明思想日漸深入人心。王廣華表示，今后將認(rèn)真落實(shí)中央《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》和《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線，加快建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、權(quán)威、完善的國土空間規(guī)劃體系。
王幼鵬介紹說，在生態(tài)控制線建設(shè)中，深圳市又一次成功率先轉(zhuǎn)型，是全國第一個(gè)劃定基本生態(tài)控制線的城市。早在2005年，深圳劃定全國首個(gè)城市基本生態(tài)控制線，將全市近一半的土地劃入生態(tài)控制線范圍，實(shí)施最嚴(yán)格的保護(hù)和管理，以此來保障城市生態(tài)安全。
王廣華表示，土地既是各類自然資源的載體，又是重要的自然資源和資產(chǎn)，下一步將力促全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)推進(jìn)落實(shí)到位。堅(jiān)持資源公有、物權(quán)法定，開展自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測評價(jià)和確權(quán)登記發(fā)證。堅(jiān)持市場配置、完善規(guī)則，建立自然資源資產(chǎn)有償使用制度。堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，牢牢守住耕地紅線。堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展大局。
